Exposé de M. Félix Schnyder, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, au Conseil économique et social (ECOSOC) (37ème session)

Cette année, comme de coutume, j'aimerais, en vous présentant mon rapport à l'Assemblée générale publié sous la cote A/5811, faire, si vous le permettez Monsieur le Président, quelques commentaires sur les aspects les plus marquants de l'activité du Haut Commissariat au cours de la période qui vient de s'écouler.

Une page est en train d'être tournée dans l'histoire du Haut Commissariat, disais-je l'an passé à cette même assemblée. Les grands programmes pour les « anciens » réfugiés en Europe entraient en effet dans leur phase finale, et l'on assistait, dans le même temps, à un transfert partiel de nos activités d'assistance de l'Europe vers d'autres continents touchés à leur tour par de graves et brûlants problèmes de réfugiés.

L'évolution qui se dessinait ainsi l'an passé s'est encore précisée au cours des douze mois écoulés. L'année 1963 a été donc, pour le Haut Commissariat, une époque de transition ; elle a été aussi une période expérimentale, au cours de laquelle ont été mises au point, dans le cadre du programme courant, de nouvelles techniques d'intervention, adaptées aux circonstances et aux besoins à satisfaire.

En ce qui concerne les grands programmes pour les « anciens » réfugiés européens, la page n'est pas définitivement tournée puisque c'est à la fin de 1965 seulement qu'il est en principe prévu de mettre un point final à la mise en oeuvre des divers projets déjà approuvés dans les limites de ce programme. Grâce à l'appui additionnel sur lequel nous pouvons encore compter de la part de certains gouvernements, le financement de ces projets peut cependant être maintenant considéré comme à peu près assuré.

D'une manière générale donc, et non sans qu'il faille y consacrer encore une part importante de nos énergies, cette grande oeuvre est en train de s'achever, laissant au Haut Commissariat l'esprit de plus en plus libre pour s'attaquer aux tâches nouvelles qui maintenant le sollicitent.

Ces tâches, pour autant qu'elles s'inscrivent dans le cadre du programme courant d'assistance complémentaire, sont, vous le savez, de deux ordres. Il s'agit tout d'abord de prévenir la réapparition de problèmes analogues à ceux que l'on est pratiquement parvenu à régler, ou intéressant les réfugiés qui ont pu être déjà réétablis grâce aux programmes antérieurs. Il s'agit d'autre part de faire face à des problèmes entièrement nouveaux qui, par leur acuité, leur ampleur ou le contexte qui leur est propre, appellent une intervention rapide, adaptée aux situations particulières auxquelles on se propose de remédier.

Mais revenons un instant, Monsieur le Président, aux grands programmes destinés à liquider les séquelles d'un passé dont le souvenir heureusement peu à peu s'estompe, après les vingt années qui nous séparent maintenant de la seconde guerre mondiale.

D'importants progrès ont encore été réalisés dans la mise en oeuvre de ces programmes, comme en témoignent les quelques chiffres ci-après : 10.650 réfugiés réétablis en 1963, grâce à l'aide directement fournie par le programme, parmi lesquels 920 furent admis dans des pays autres que ceux où ils étaient jusqu'alors hébergés ; une nouvelle série de 40 camps de réfugiés entièrement évacués.

S'il ressort de ces indications que l'intégration sur place est la solution qui le plus souvent s'impose en ce qui concerne ce groupe résiduel des « anciens » réfugiés, l'émigration vers d'autres pays n'en conserve pas moins une place importante, sinon par le nombre, du moins par la nature des cas qu'elle permet de résoudre. Ces derniers sont en effet, pour la plupart, des réfugiés handicapés pour lesquels une solution n'avait pu jusqu'à présent être trouvée. L'étude des cas les plus gravement handicapés entreprise par le Dr Jensen, étude dont l'intérêt n'est plus à démontrer, s'est poursuivie l'an passé. Elle a porté sur 1.100 personnes environ dont plus de 500 ont pu déjà émigrer. Parallèlement à cette étude, une enquête vient d'être effectuée sur les conditions d'intégration des réfugiés les plus handicapés dans les principaux pays de réétablissement en Europe. Les informations ainsi recueillies ont permis de confronter les résultats acquis et de tirer de l'expérience des uns et des autres de très utiles enseignements pour l'avenir.

Parlant du groupe des « anciens » réfugiés européens, je voudrais également mentionner le fait nouveau et important que constitue l'arrivée à Hong Kong, depuis le mois d'avril dernier, de plus de 600 réfugiés d'origine européenne en provenance de la Province du Sinkiang, en Chine continentale. Si le rythme de ces arrivées se poursuit, comme on peut l'espérer, le très ancien problème posé par l'existence de ces réfugiés aura bientôt cessé d'exister.

Au 1er janvier de cette année donc, le nombre des « anciens » réfugiés dont le réétablissement doit être assuré sous couvert des derniers grands programmes était de 31.000, dont 1.900 étaient hébergés dans des camps. Pour peu que nous ne relâchions pas nos efforts, et que nous continuions de trouver la même compréhension auprès des gouvernements qui participent le plus directement à cette oeuvre humanitaire, celle-ci touchera bientôt à son terme. Il est réconfortant à cet égard de constater, Monsieur le Président, que, conscients de l'importance de l'enjeu, de nombreux gouvernements, stimulés par la perspective d'un aboutissement prochain des efforts auxquels ils ont pris déjà une part si large et si généreuse, multiplient les initiatives qui permettent notamment de surmonter peu à peu les difficultés de tous ordres qui se sont jusqu'à présent opposées à la réinstallation d'un certain nombre de réfugiés handicapés hébergés dans les camps. On ne saurait sous-estimer cependant l'importance de l'effort de solidarité qui reste à accomplir pour venir à bout de cette vaste entreprise. Ai-je besoin de rappeler d'autre part qu'après avoir participé très largement au financement et à la mise en oeuvre du programme, les pays d'asile continueront d'avoir à faire face aux multiples besoins d'une fraction beaucoup plus large de la population réfugiée qu'ils hébergent, besoins qu'il ne pouvait être question d'intégrer dans un programme réservé aux seuls cas les plus déshérités et les plus urgents.

Le programme courant qui, comme son nom l'indique, concerne les activités qu'exerce ordinairement le HCR dans le domaine de l'assistance matérielle, diffère quelque peu, on le sait, dans ses objectifs comme dans sa conception, des grands programmes antérieurs destinés essentiellement à éliminer, au fur et à mesure des possibilités, des misères longtemps accumulées. Il s'agit désormais non plus de guérir des plaies anciennes, mais d'en prévenir le retour ou d'éviter qu'il ne s'en crée de nouvelles. C'est dire que l'intervention du HCR, lorsqu'elle s'avère nécessaire, doit être aussi prompte qu'efficace, et permettre aux gouvernements de remédier dans le minimum de temps à des situations de plus en plus diverses.

Vu sous cet angle, et bien qu'il en ait encore été, l'an passé, à sa phase expérimentale, la programme courant d'assistance a prouvé je crois, Monsieur le Président, qu'il était apte à remplir utilement son rôle. C'est ainsi qu'en Europe il a permis d'assurer l'émigration et l'intégration de réfugiés plus ou moins handicapés qui, faute de solutions appropriées, n'eussent pas manqué de constituer, à leur tour, le noyau d'un futur et difficile problème. Mais c'est en Afrique où, par suite des circonstances, ce programme s'est trouvé confronté avec les tâches les plus urgentes et les plus dramatiques à la fois. Je ne reviendrai pas, en détail, sur les diverses actions que le Haut Commissariat a dû poursuivre ou entreprendre dans divers pays africains, et qui sont relatées dans le document que vous avez sous les yeux. Je dirai seulement que celui des problèmes qui fut et demeure au centre de nos préoccupations, et qui a revêtu jusqu'à présent le plus de gravité et d'ampleur, le problème des réfugiés du Ruanda, est maintenant en train de trouver peu à peu sa solution. Un pas décisif a notamment été accompli lorsque l'on a pu récemment cesser les distributions de vivres à ceux de ces réfugiés qui ont bénéficié des projets d'installation établis pour eux au cours des années passées. Les préparatifs pour un transfert au Tanganyika de 10.000 nouveaux réfugiés sur les 13.000 qui sont arrivés au Burundi après les désordres de décembre dernier et qui ne peuvent tous trouver place dans ce pays, se poursuivent d'autre part activement. Sauf événements imprévisibles, on peut ainsi espérer que le problème des réfugiés du Ruanda, tout comme celui des groupes de réfugiés auxquels le HCR a été appelé déjà à prodiguer son aide en Afrique, trouvera bientôt sa solution dans la réinstallation progressive et ordonnée de ces réfugiés. Il s'agit, là comme ailleurs, de mettre dès que possible ces derniers en mesure de subvenir à leurs besoins et de participer utilement à la vie économique et sociale dé leur pays d'asile.

Que ce soit en Europe ou en Afrique, l'un des traits marquants du programme courant a été l'importance des concours qu'il a suscités, à l'intérieur comme en dehors des pays bénéficiaires. Quelques-uns des chiffres mentionnés dans le rapport sont à cet égard significatifs. En Europe par exemple, la participation des pays d'asile a atteint la moyenne de 62,7%, allant, dans certains cas, jusqu'à 90% du coût total des projets. En ce qui concerne l'assistance aux réfugiés du Ruanda, on a vu de même s'ajouter aux quelque 700.000 dollars inscrits au programme du HCR environ 2 millions et demi de dollars représentant l'aide en espèces ou en nature, notamment sous forme de vivres en provenance des Etats-Unis, aide prodiguée, en marge de ce programme, par divers gouvernements ou agences bénévoles. Encore ne s'agit-il là d'ailleurs que des sommes directement comptabilisées, qui n'incluent pas certains concours occasionnels non répertoriés. Ces faits sont, je crois, tout à fait symptomatiques du pouvoir attractif d'un programme qui ne se contente pas d'apporter aux gouvernements les éléments d'une solution concrète et constructive à leurs problèmes, mais fournit également le noyau autour duquel peuvent ensuite s'agréger et se regrouper les concours les plus utiles et les plus divers.

Dans le cadre d'une coopération internationale qui va s'élargissant, et dont le HCR est en quelque sorte le centre nerveux, l'oeuvre d'assistance aux réfugiés apparaît ainsi comme un ensemble cohérent, où chacun tient la place qui normalement lui revient et qui découle de ses responsabilités propres. Les pays d'asile sont évidemment ceux qui, d'ordinaire, ont à supporter la plus lourde charge, aidés en cela tant par les gouvernements qui traditionnellement apportent leur soutien à l'oeuvre d'assistance internationale pour les réfugiés que par les agences bénévoles. Nul ne dira jamais assez l'importance du rôle que jouent ces dernières, qu'il s'agisse de la mise en oeuvre du programme, de la distribution des secours, des conseils et, mieux encore, de l'espoir que, jour après jour, elles dispensent aux déracines que sont les réfugiés. Partout dans le monde l'oeuvre d'assistance aux réfugiés est marquée par leur présence ; et c'est par elles que cette oeuvre, en s'individualisant, trouve sa plaine signification humaine.

D'autres instances apportent également leur concours au HCR et travaillent en étroite liaison avec lui, tel le Comité intergouvernemental pour les migrations européennes. Grâce à ce dernier, le courant d'émigration à partir de l'Europe garde toute la fluidité nécessaire pour compenser l'arrivée, chaque année, de quelques milliers de nouveaux réfugiés. Au moment où ses activités s'étendent à des pays en voie de développement, le HCR est amené de même à faire de plus en plus appel aux diverses institutions spécialisées des Nations Unies. L'exemple le plus récent et le plus caractéristique de ce nouveau pas en avant de la coopération internationale en faveur des réfugiés est fourni par le programme de développement zonal élaboré, en accord avec nous, et à la demande des gouvernements intéressés, par l'OIT. Il s'avérait en effet que l'implantation des réfugiés sur les terres mises antérieurement à leur disposition au Burundi et dans les provinces du Kivu, au Congo-Léopoldville, demeurerait précaire tant qu'ils ne se sentiraient pas un peu plus assurés du lendemain et à l'abri notamment des conséquences dramatiques d'une mauvaise récolte, et tant qu'ils seraient privés d'autre part de certains services, en matière d'éducation par exemple, qu'ils étaient accoutumés de recevoir dans leur pays. Or on ne pouvait songer à parfaire ainsi l'installation de ces réfugiés et à améliorer leur sort sans associer à cette action les populations autochtones. L'unique moyen donc de sortir de ce dilemme et de permettre aux réfugiés de participer, en pleine harmonie avec les populations locales, au développement économique du pays, était de mettre sur pied un programme intéressant l'ensemble de la région et de ses habitants, réfugiés ou non. Deux projets ont été ainsi élaborés par l'Organisation internationale du Travail qui en assumera elle-même la gestion, avec le concours des experts du Bureau des Nations-Unies pour l'Assistance technique, de la FAO, de l'OMS, de l'UNESCO et de l'UNICEF. La participation financière du HCR à l'exécution de ces projets qui figurent dans le programme 1964 et intéressent quelque 40.000 réfugiés, se monte comme on l'a vu dans le rapport à 198.000 dollars pour le Kivu et 160.000 pour le Burundi.

Je n'ai parlé jusqu'à présent, Monsieur le Président, que des activités du Haut Commissariat dans le domaine de l'assistance. C'est là en effet que se sont produits les plus grands changements et les événements les plus marquants de la période écoulée. Mais cela ne signifie nullement, est-il besoin de le dire, que la mission de protection confiée au Haut Commissariat ait été en aucune manière reléguée au second plan.

L'assistance matérielle en effet, telle qu'elle est conçue dans le cadre du programme courant, et comme j'ai eu l'occasion de le souligner déjà, n'est en définitive qu'un moyen de stimuler la coopération internationale en vue d'aider à résoudre les problèmes de réfugiés, où qu'ils se posent. Elle vise essentiellement à établir et à maintenir un équilibre nécessaire entre, d'une part, les devoirs et les charges qui incombent aux pays d'asile, et, d'autre part, les préoccupations de la communauté internationale, soucieuse de sauvegarder certains principes humanitaires dont elle s'est fait le promoteur. A l'adoption d'une politique généreuse de l'asile, qui est le premier des voeux que puisse formuler le HCR, doit ainsi répondre une volonté délibérée des autres pays de soulager, en cas de besoin, les pays d'asile, soit en leur prêtant les concours qui leur sont nécessaires pour faire face à leurs obligations vis-à-vis des réfugiés qu'ils consentent à accueillir soit, comme nous l'avons vu en Europe, en adoptant une politique d'immigration également libérale et généreuse. Par là s'établit le lien entre assistance et protection, lesquelles, dans la pratique, sont le plus souvent associées et dépendent étroitement l'une de l'autre.

Si le but ultime de la protection est la disparition du réfugié en tant que tel, soit par le rapatriement librement consenti, soit par l'obtention d'une nouvelle nationalité, son objectif momentané est qu'à tout le moins ce dernier soit, dans tous les domaines où cela est possible, mis sur un pied d'égalité avec les nationaux du pays dans lequel il réside. On notera avec satisfaction, à cet égard, l'adhésion récente d'un 43ème Etat à la Convention du 28 juillet 1951 sur le Statut des réfugiés, et celle, plus récente encore, de l'Irlande à l'Arrangement sur les réfugiés marins. En ce qui concerne le réétablissement par l'émigration, les initiatives, je l'ai dit, se multiplient, en faveur notamment des réfugiés handicapés, couronnant ainsi des années d'efforts de la part du HCR.

Il est un autre aspect des activités du HCR dont je viens de faire mention, et qui tient dans l'ordre de nos préoccupations une place importante, c'est celui du rapatriement volontaire. S'il ne se prête guère, en général, à des développements spectaculaires je mets à part le cas, présent encore dans les mémoires, des réfugiés d'Algérie on ne saurait en déduire qu'il reste dans l'oubli. Les réfugiés qui désirent retourner dans leur pays rencontrent très souvent en effet des difficultés d'ordre administratif ou parfois financier que le HCR s'emploie à surmonter Il facilite ainsi le contact entre les réfugiés en question et les autorités de leur pays d'origine, aidant les intéressés à obtenir les documents de voyage, les visas d'entrée ou de transit qui leur sont nécessaires. Bien qu'elle ne s'adresse qu'à un nombre limité de cas ceux qui, pour les raisons que je viens de mentionner, sollicitent l'aide du HCR cette partie des activités du HCR présente un intérêt que l'on ne saurait sous-estimer.

Avant de clore ce chapitre de la protection internationale, laquelle, faut-il le répéter, demeure la tache fondamentale du HCR, j'aimerais, Monsieur le Président, souligner la compréhension profonde dont témoignent aujourd'hui certains pays qui, du fait de leur récente accession à l'indépendance, apparaissent comme des nouveaux venus dans l'orbite de nos activités humanitaires. Les pays africains en effet - ce sont eux dont je veux parler - ont eu l'occasion, au cours des années passées, de faire connaissance à leur tour avec les problèmes de réfugiés. La pratique libérale qu'ils ont immédiatement adoptée en matière de droit d'asile - pratique conforme d'ailleurs à leurs traditions d'hospitalité - est la signe manifeste et encourageant d'une adhésion de plus en plus large à des principes et idéaux que l'Assemblée générale des Nations Unies s'efforce actuellement de transcrire dans le texte d'une Déclaration sur le droit d'asile. Les débats qui se sont déroulés lors de la dernière session du Comité exécutif et auxquels ont participé les nouveaux membres africains de ce même Comité, ont montré d'autre part leur compréhension très grande, tant pour les problèmes de réfugiés qui peuvent se poser un peu partout dans le monde que pour les objectifs assignés à notre propre action. C'est ainsi que le caractère strictement apolitique des activités du HCR a été pleinement compris et s'est même trouvé souligné de manière quelque peu dramatique par l'intervention de l'Observateur du Ruanda. Celui-ci a exprimé en effet toute la satisfaction de son gouvernement et sa reconnaissance, à la fois pour l'accueil généreux accordé par les Etats voisins aux réfugiés en provenance de son pays, et pour la façon dont le HCR s'est acquitté en l'occurrence de sa mission de protection et d'assistance.

Le tableau de la coopération internationale en faveur des réfugiés que je viens d'esquisser à grands traits serait incomplet, Monsieur le Président, si je ne mentionnais également l'appui qui, sur un plan plus général, est apporté au HCR par certaines organisations intergouvernementales de caractère régional, telle que le Conseil de l'Europe. La liste est longue des recommandations et résolutions adoptées au sein de cet organisme à l'intention des gouvernements membres, résolutions qui, en maintes occasions, ont aidé puissamment le HCR dans la poursuite de sa tache de protection internationale des réfugiés. Il y a un peu plus d'une année, alors que notre office se trouvait confronté avec le difficile problème du financement des derniers grands programmes pour le groupe résiduel des « anciens » réfugiés européens, le Conseil de l'Europe n'a pas hésité de même à participer activement au déclenchement, sur le plan européen, d'un ultime mouvement de solidarité qui, on l'a vu, a porté ses fruits. Rien de surprenant donc, si, au cours de sa dernière session ordinaire, et à l'occasion d'une réunion consacrée à la coopération entre le HCR et les autres organisations intergouvernementales, réunion à Laquelle le Conseil de l'Europe était officiellement représenté par plusieurs hautes personnalités, le Comité exécutif a tenu à rendre hommage à ce dernier pour sa participation à l'oeuvre humanitaire d'assistance internationale aux réfugiés et pour l'appui qu'il n'a cessé d'apporter au HCR.

Une autre organisation de caractère régional, l'Organisation de l'Unité africaine, a témoigné de même récemment de son intérêt pour les problèmes de réfugiés qui affectent aujourd'hui certains de sels membres, et pour les efforts déployés par le HCR en vue d'aider à résoudre ces problèmes. Après que l'on eut adressé à l'OUA la documentation qu'elle avait demandée, et forts des encouragements qui nous furent prodigués lors de la dernière session du Comité exécutif, un chargé de mission du HCR s'est rendu peu après à Addis Abéba où se tenait la réunion de la Commission créée, au sein de l'OUA, pour l'étude des problèmes de réfugiés en Afrique. Des contacts se sont ainsi établis que nous nous efforcerons de maintenir et de développer, persuadés qu'ils offriront une base utile pour une coopération future avec les pays africains.

L'intérêt croissant qui se manifeste ainsi, de par le monde, pour l'oeuvre humanitaire du HCR a trouvé l'an passe son épilogue dans la décision de l'Assemblée générale de porter de 25 à 30 le nombre des membres du Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire. L'éventail des pays représentés au sein du Comité est maintenant à l'image de ses activités et reflète sa vocation à l'universalité, inscrite dans son Statut.

S'il m'était permis, Monsieur le Président, de formuler en terminant une opinion sur le sens et la portée de l'évolution que je viens de retracer brièvement, je dirais que celle-ci n'est pas seulement la conséquence naturelle et inéluctable des événements auxquels nous assistons, en Afrique ou ailleurs. Elle procède aussi, à mon avis, de la compréhension de plus en plus grande des pays membres de la communauté internationale pour le caractère strictement humanitaire et non politique des activités du HCR Ainsi les efforts constants que nous ne cessons de déployer pour maintenir et affirmer constamment cet aspect fondamental de la mission confiée au HCR n'auront-ils pas été vains. Laissez-moi, Monsieur le Président, m'en réjouir. Ce faisant, le HCR n'adopte pas seulement en effet l'attitude qui lui permet de servir au mieux la cause des réfugiés qui est la sienne ; il peut aussi parfois contribuer à atténuer, voire à éliminer, des causes possibles de frictions entre pays voisins et à assurer donc cette pacification des esprits qui est, sans contexte, la tâche majeure et ultime de l'Organisation des Nations Unies.