Allocution prononcée par M. Félix Schnyder, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, à la 34ème session du Conseil économique et social (ECOSOC)

Le Conseil a maintenant sous les yeux le document E/3637 intitulé « Rapport annuel où Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ». Ce document donne un résumé de la tâche accomplie par le Haut Commissariat dans les divers secteurs de ses activités au cours de la période du 1er avril 1961 au 31 mars 1962. J'aimerais, si vous le permettez, M. le président, compléter ce tableau par des informations touchant des événements plus récents, en même temps que faire le point, très succinctement, des tâches telles qu'elles se présentent actuellement à cet office.

Un premier fait d'une actualité toute particulière que je voudrais mentionner, et qui sera, j'en suis sûr, accueilli avec satisfaction par le Conseil, est l'heureux aboutissement des opérations de rapatriement des réfugiés d'Algérie au Maroc et en Tunisie. Entre le 10 mai et le 15 juillet de cette année, 165.000 Algériens ont ainsi regagné leurs foyers. En Algérie même la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge prépare actuellement des plans destinés à apporter l'aide nécessaire aux rapatriés ainsi qu'aux populations nécessiteuses des régions frontières où les réfugiés, dans leur grande majorité, sont en cours de réinstallation. J'ai lancé, il y a un peu plus d'un mois, un appel aux gouvernements leur demandant instamment d'assurer le financement de l'ensemble de cette action humanitaire. J'espère que cet appel trouvera auprès d'eux l'écho que l'on en peut attendre après le magnifique effort de solidarité accompli pendant des années par la communauté internationale en vue d'assurer la subsistance et le bien-être de ces réfugiés.

Ce fait important mis à part, l'année qui vient de s'écouler a été riche en événements qui se sont reflétés de manière significative dans l'oeuvre du HCR, et sont de nature à influencer l'orientation de cette oeuvre.

Deux faits, deux données essentielle dominent la période que couvre ce rapport, à savoir la consolidation des tâches héritées du mandat en ce qui concerne les anciens réfugiés européens, et les développements spectaculaires, et dans certains cas dramatiques, qu'ont connu d'autre part les nouveaux problèmes de réfugiés hors d'Europe.

Pour ce qui est des réfugiés européens, nous avons, vous le savez, atteint enfin le stade où l'on se préoccupe de liquider un problème que l'on peut maintenant qualifier de résiduel. Il s'agit, pour parfaire l'oeuvre d'envergure entreprise il y a plusieurs années déjà, d'en terminer avec les grands projets d'aide à ces réfugiés, et de ramener la tâche du HCR à ce qui constitue l'essentiel et le fondement initial de son oeuvre, à savoir la protection internationale, assortie, là où il le faut, d'une assistance complémentaire sur laquelle j'aurai l'occasion de revenir.

Mais dans le temps même où se préoccupait ainsi de mettre le point final à cette grande entreprise sociale et humanitaire sur laquelle se sont pratiquement concentrées les activités d'assistance du HCR au cours des années écoulées, d'autres problèmes, nés des nombreux bouleversements qui sont le signe de notre époque, sollicitaient à leur tour l'attention de cet office. Celui-ci était successivement appelé à intervenir au Congo-Léopoldville en faveur des réfugiés d'Angola, puis au Togo et de nouveau au Congo, pour les réfugiés du Ruanda, lesquels posaient également des problèmes au Tanganyika, en Uganda et au Burundi. Tout récemment enfin l'opinion publique a été alertée par l'arrivée massive de réfugiés chinois à Hong Kong.

En ce qui concerne tout d'abord le Congo, la présence de quelque 150.000 réfugiés d'Angola avait, on le sait, motivé l'intervention de la communauté internationale ainsi d'ailleurs que l'adoption, par l'Assemblée générale, de sa résolution 1671 (XVI). Ces réfugiés néanmoins ont pratiquement cessé de constituer un problème dès l'instant où leur réinstallation a pu être assurée. Des terres, des outils et des semences leur furent distribués en accord avec le gouvernement, et grâce à l'action coordonnée de l'ONUC, du HCR et de la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge ainsi que des agences bénévoles qui coopéraient avec elle.

Au Togo de même, le HCR a rempli le rôle que lui a assigné la résolution de l'Assemblée sur les bons offices, en provoquant une action concertée du gouvernement togolais, de l'Assistance technique et des institutions spécialisées, de la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et des gouvernements intéressés, en vue de faciliter l'installation des quelques milliers de réfugiés accueillis dans ce pays, aux dimensions et aux ressources limitées. En dehors des secours d'urgence distribués par la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge avec le concours de la Croix-Rouge togolaise, plus de 700 réfugiés ont pu déjà être rétablis dans l'agriculture. Trois cents le seront incessamment et des mesures sont prévues pour permettre l'intégration rapide de ceux qui restent dans divers secteurs de l'économie.

C'est le Gouvernement du Tanganyika qui, le premier, a demandé le concours du HCR pour l'aider à résoudre le Problème des 9.000 réfugiés du Ruanda. Mais c'est au Congo, et plus exactement dans la province du Kivu, que ces réfugiés, au nombre de 60.000 environ, causèrent les plus graves préoccupations. Déjà la famine avait commencé à faire ses ravages lorsque une mission composée des représentants de l'ONUC, de la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et de mon propre délégué se rendit sur place. Des vivres et des médicaments furent aussitôt envoyés au Kivu et la Ligue consentit à entreprendre, en faveur de ces réfugiés, un programme concerté de secours et de réinstallation analogue à celui qui avait fait ses preuves dans les régions frontières de l'Angola. Grâce au concours actif du gouvernement et des autorités locales, de l'ONUC, de l'UNICEF et des agences bénévoles qui déjà opéraient dans cette région, une solution est maintenant en vue pour tous ceux d'entre eux, au nombre d'environ 40.000 qui n'avaient pu se rétablir par leurs propres moyens.

En Ouganda, où se trouvent également 35.000 réfugiés en provenance du Ruanda, un programme gouvernemental doit, comme au Tanganyika, permettre l'implantation sur place de ces réfugiés qui pourront soit continuer à se livrer à l'élevage, soit être intégrés dans l'agriculture.

La situation est plus critique au Burundi qui ne peut absorber les 35 à 40.000 réfugiés du Ruanda qu'il héberge. A la suite de la visite d'un fonctionnaire de mon office, le gouvernement s'est déclaré d'accord pour permettre l'installation de 15.000 d'entre eux et a sollicité, à cette fin, le concours de la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge. Les négociations menées d'autre part avec le gouvernement de Léopoldville et celui du Tanganyika pour l'admission des 20 à 25.000 autres réfugiés sont sur la bonne voie.

Il va de soi que l'action entreprise dans ces divers pays ne fait en rien obstacle à un éventuel retour volontaire des réfugiés on question dans leur propre pays. Mes représentants n'ont pas manqué, à chaque occasion, d'insister auprès d'eux sur le fait que leur intégration immédiate dans les pays d'accueil n'avait d'autre objet que le leur permettre de subvenir à leurs propres besoins et de sauvegarder ainsi leur dignité d'hommes, et ne préjugeait donc en aucune manière leur décision quant à leur rapatriement, présent ou futur. Jusqu'à présent cependant aucun mouvement appréciable ne paraît s'être dessiné en ce sens.

Le récent afflux de réfugiés chinois à Hong Kong n'a pas manqué, vu l'exiguïté de ce territoire, de soulever, on le sait, de délicats problèmes. Evoquant cette question lors de la récente session du Comité exécutif, j'ai rappelé les services que le HCR serait susceptible de rendre en pareille circonstance, dans le cadre de résolutions sur les bons officies et plus particulièrement de la résolution 1167 (XII) qui concerne ce groupe particulier de réfugiés. Le HCR se maintien depuis lors en contact avec les autorités britanniques responsables.

J'ai mentionné d'un mot déjà, au début de cet exposé, le rôle que le HCR avait été appelé à jouer, en application des accords d'Evian, en vue de faciliter le rapatriement des réfugiés d'Algérie en Tunisie et au Maroc. Si je crois devoir y revenir en terminant ce bref rappel des activités les plus récentes du HCR, c'est en raison de la nouveauté même d'une opération, hélas unique dans les annales du HCR, celle du retour massif des réfugiés dans leur pays d'origine. C'est aussi parce que les résultats obtenus depuis le moment où fut organisée l'oeuvre de secours à ces réfugiés en Tunisie et au Maroc, constituent le meilleur témoignage de l'utilité et de l'efficacité d'une action persévérante, exclusivement orientée vers des fins humanitaires. Là réside sans doute le secret de l'unanimité des concours obtenus de la communauté internationale. Concours constants et généreux, qui, seuls, ont permis au HCR de mener à son terme le plus satisfaisant une oeuvre de cette exceptionnelle envergure.

Quelles conclusions, quelles indications maintenant tirer de ce tableau succinct quant à l'orientation présente et future de l'oeuvre du HCR ?

Je voudrais tout d'abord souligner, Monsieur le Président, combien il serait erroné de croire que l'évolution récente se solde uniquement, voire même essentiellement, par un simple transfert géographique des activités de cet office d'une secteur dans un autre. Certes - l'évocation que je viens de faire des problèmes africains en témoigne - l'Europe a cessé d'être le lieu quasi exclusif de ses interventions. Mais si les problèmes de réfugiés les plus graves ou les plus aigus légués par la dernière guerre sont en voie d'être réglés, les pays européens demeurent le terrain de prédilection pour l'exercice de cette fonction primordiale du HCR qu'est la protection internationale.

L'extension des activités d'assistance du HCR à d'autres régions du globe est d'autre part allée de pair avec un changement plus profond intéressant les conceptions mêmes qui président à ses interventions, lesquelles dépendaient jusqu'alors de critères étroitement juridiques.

L'une des innovations les plus importantes qui soit intervenue au cours de l'année écoulée est en effet la consécration, dans un contexte renouvelé et élargi, de la procédure des bons offices. Lentement élaboré au travers de résolutions successives de l'Assemblée, le concept des bons offices a été ainsi érigé, par la résolution 1673 de la 16ème assemblée, en base normale d'action du HCR. La mandat initial, et les notions sur lesquelles il repose, n'en sont en rien affectés, la protection internationale demeurant au contraire la pièce maîtresse de cette oeuvre conçue pour suppléer à l'absence d'une protection nationale, oeuvre dont continuent de bénéficier environ 1.300.000 réfugiés dispersés dans le monde.

Le HCR, en revanche, n'est plus tenu, lorsqu'il est fait appel à lui, de se prononcer avant toute chose sur l'éligibilité des réfugiés au mandat, à moins que le réels problèmes de protection juridique ne se posent. Lorsqu'il s'agit uniquement de prodiguer une assistance matérielle urgente, comme c'est en fait le cas pour les nouveaux problèmes de réfugiés, mon office a donc désormais la possibilité d'intervenir sur le champ, sans examen préalable des raisons pour lesquelles chaque réfugié, pris individuellement, a été amené à quitter son pays.

Ainsi dissocié de la définition qu'en donne le mandat initial, le terme réfugié a pris une acception plus spécifiquement sociale et non plus seulement juridique. L'exacte compréhension du caractère fondamentalement humanitaire et apolitique de l'action du HCR s'en est trouvée incontestablement facilitée, au point que cette action a pu, dans certains cas, bénéficier d'un appui quasi-universel, incluant celui, direct ou indirect, du pays de provenance des réfugiés. Dans la mesure où l'une des tâches que s'est assignée le Haut Commissaire est précisément d'améliorer autant que possible, et dans la limite de ses prérogatives, la compréhension entre les peuples, je crois donc pouvoir dire, Monsieur le Président, qu'un progrès significatif a été accompli.

Fin des grands programmes d'aide aux réfugiés sous le mandat, apparition des nouveaux problèmes de réfugiés, telles sont, ai-je dit, les données essentielles à partir desquelles nous devions nous efforcer de repenser, de reconsidérer l'ensemble des activités du HCR.

Le nombre des réfugiés non installés relevant du mandat avait, on le sait, été ramené au début de 1962 à 65.000 environ, dont 20.000 en cours de réinstallation, 25.000 qui étaient considérés comme devant pouvoir s'établir par leurs propres mayens, et 20.000 dont on avait encore à s'occuper, dans le cadre des programmes pour 1962 et 1963. Or, déjà en Allemagne et en Autriche, l'achèvement de l'oeuvre entreprise en faveur de ce réfugiés peut, à l'heure où je vous parle, être considéré comme assuré. Il en est pratiquement de même en Italie, pour ne parler que des pays où se trouvaient des camps de réfugiés. En Grèce, par contre, un effort substantiel demeure nécessaire, comme vous l'avez pu constater en lisant le rapport annuel. Mais la tâche, dans son ensemble, est réduite maintenant à de telles dimensions que l'on peut sans trop de peine la mener à son terme, pour peu que le financement du programme terminal approuvé par le Comité exécutif puisse être assuré. On concevrait mal, en vérité, que la communauté internationale relâchât, au tout dernier instant, son effort, et renonçât délibérément à tirer tout le bénéfice moral et matériel des sacrifices considérables qu'elle a consenti au cours des années écoulée. Car c'est sur le résultat final que sera jugée l'oeuvre entreprise en son nom par le HCR, et c'est ce résultat qui, seul, permettra de mettre en lumière l'ampleur de la tâche accomplie, en faveur des réfugiés, depuis la dernière guerre. Un ultime mouvement de solidarité s'impose en conséquence, pour en terminer avec ces problèmes résiduels, avant que de nouveau ils ne s'aggravent, ce qui en rendrait la solution plus difficile et plus coûteuse encore. Ce mouvement de solidarité, je ferai tout, pour ma part, pour le susciter, parmi les pays européens d'abord, et parmi ceux aussi qui n'ont cessé d'apporter leur concours généreux à cette oeuvre. J'aime à penser, Monsieur le Président, et que ces efforts ne seront pas vains, et qu'une étape importante, dans l'ouvre du HCR, pourra ainsi être définitivement franchie dans un tout proche avenir.

Au fur et à mesure que les grands programmes d'assistance aux réfugiés sous le mandat approchent de leur fin, la protection internationale reprend tout naturellement une place dans l'ordre de nos préoccupations quotidiennes. C'est un fait d'expérience cependant que, privée de tout soutien financier, la protection perdrait une grande part de son efficacité. Quelles que soient la compréhension et la générosité dont témoignent les gouvernements ou les oeuvres bénévoles, on ne peut escompter par exemple témoignent les gouvernements ou les oeuvres bénévoles, on ne peut escompter par exemple résoudre tous le cas de réfugiés handicapés si l'on n'est a priori préparé à coopérer, pour une part si infime soit-elle, aux dépenses initiales de réinstallation sur place ou dans un autre pays. C'est à ce besoin notamment que répond le programme courant d'assistance complémentaire, approuvé par le Comité exécutif. Comme son nom l'indique, ce programme n'a d'autre prétention que de compléter l'action des gouvernements ou des organisations privées, de combler ici ou là quelques lacunes, d'aider à la solution des cas les plus difficiles, et de prévenir en un mot par une intervention rapide et appropriée toute accumulation nouvelle de ces misères individuelles qui, à plus ou moins long terme, sont génératrices de grands problèmes.

Faire face aux problèmes au fur et à mesure qu'ils se posent, et de la manière la plus constructive, telle est aussi la règle que l'on peut déduire des expériences effectuées par le HCR en ce qui concerne les nouveaux problèmes de réfugiés. Il faut, là encore, agir vite, ne pas laisser le problème s'incruster, se développer ou se cristalliser à son point le plus névralgique. Je laisse à penser ce qui eût pu advenir dans un pays comme le Congo, aux prises avec tant de difficultés déjà, si l'on n'avait agi bons offices, peut apporter à la solution de ces problèmes, réside essentiellement dans l'élément de compréhension, de sympathie agissante et de coordination des efforts qu'il s'est attaché à susciter lorsqu'il a été appelé à intervenir. Car c'est effectivement en alertant toutes les instances compétentes ou susceptibles d'apporter leur aide et en sonnant le rappel de toutes les bonnes volontés qu'il est parvenu, moyennant un effort financier minime de sa part, à aider les gouvernements intéressés à venir à bout sans dommages de situations qui eussent pu, dans le pays que je viens de citer par exemple, devenir catastrophiques.

L'objectif à atteindre est chaque fois que cela est possible, de mettre les réfugiés en mesure de travailler et de subvenir sans délai à leurs propres besoins. C'est ce que l'on s'efforce de faire, dans le moment encore, pour les réfugiés du Rwanda accueillis dans les différents pays voisins.

Mais encore faut-il, pour que mon office puisse remplir le rôle lui est assigné, qu'il dispose des fonds nécessaires pour amorcer, le cas échéant, l'action qu'il s'efforce de provoquer, ou pour la soutenir au moment opportun. Tel est l'objet du programme courant d'assistance complémentaire pour l'assistance aux nouveaux groupes de réfugiés.

Marginale par nature, l'aide ainsi prodiguée en vertu des bons offices est destinée à permettre aux gouvernements de faire face à un problème social avec lequel leur pays est confronté. L'intervention du HCR d'ailleurs, je rappelle en passant, n'est pas automatique, en ce sens qu'il ne suffit pas, tout d'abord, pour la déclencher, que soit prononcé le mot de « réfugié ». Il faut ensuite que cette intervention, souhaitée par le gouvernement intéressé, apparaisse comme possible, utile et efficace, et qu'elle soit justifiée par la nécessité d'un effort spécial et concerté de la communauté internationale.

Le Comité exécutif a fixé à 1.400.000 dollars également répartis entre réfugiés sous le mandat et nouveaux réfugiés, la somme allouée au programme courant d'assistance complémentaire pour l'année 1963. Il ne s'est pas borné donc à déterminer l'effort nécessaire pour mener à bien les grands projets d'aide aux réfugiés sous le mandat, pour lesquels une somme de 5.400.000 dollars a été prévue dans le budget de 1963. Il a également délimité le cadre de la tâche courante que le Haut Commissaire, une fois terminés les grands programmes d'assistance, serait appelé à assumer au titre de l'assistance complémentaire. La somme de 1.400.000 dollars allouée à cette fin pour 1963 donne en même temps une idée de l'ordre de grandeur de l'effort qui pourrait être demandé à la communauté internationale au cours des années à venir. Incontestablement modique, cet effort apparaît à première vue suffisant pour éviter le retour de situations analogues à celles qui ont provoqué la mise sur pied des grands programmes. Il contribuera d'autre part à maintenir vivant l'esprit de solidarité internationale, dans ce secteur particulier de l'aide aux réfugiés. Mais il ne saurait bien entendu couvrir les dépenses afférentes à des problèmes nouveaux et de plus vaste envergure qui, comme ce fut le cas pour les réfugiés d'Algérie, nécessiteraient alors des appels spéciaux à le communauté internationale.

Voilà donc, très brièvement esquissés, Monsieur le Président, les faits et les préoccupations qui ont présidé au déroulement et à l'évolution des activités du HCR au cours de la période d'une année à laquelle se réfère le rapport actuellement soumis à votre examen.

Ce rapport, vous le savez, revêt une importance toute particulière en raison de la décision que l'Assemblée générale doit prendre à sa prochaine session automnale au sujet de la prolongation éventuelle du HCR, dont le mandat expire à la fin de 1963.

S'il ne peut être en aucune manière question d'anticiper sur la décision de l'Assemblée, il m'incomberait par contre, dans la perspective du débat qui doit s'ouvrir à ce sujet, de lui fournir certains éléments essentiels de cette décision. L'Assemblée doit en effet, pour pouvoir se prononcer en connaissance de cause, savoir non seulement quels services le HCR a rendus dans le passé mais ceux d'autre part qu'il serait susceptible de rendre, dans le contexte historique actuel, s'il plaisait à l'Assemblée générale d'en prolonger l'existence. Or l'on ne pouvait de toute évidence concevoir l'action future de cet office qu'en adoptant comme hypothèse de travail la perspective de sa prolongation.

Dans le cas où le mandat du HCR serait reconduit, il y a tout lieu de penser d'autre part que la question de la composition du Comité exécutif serait réexaminée en vue de donner au Comité une assise plus large correspondant aux horizons également élargis de l'oeuvre du HCR.

Peut-être me permettrez-vous, Monsieur le Président, en terminant cet exposé, de redire à MM. les délégués des gouvernements ici représentés combien j'espère en un effort ultime et vigoureux de la communauté internationale pour permettre à mon office de mettre en oeuvre les plans élaborés et approuvés déjà en vue de terminer une tâche entreprise il y a plusieurs années déjà. Il faut achever en effet de panser cette plaie, héritée de la dernière guerre. Il importe également de libérer le HCR de cette préoccupation majeure si l'on d'autres catégories de réfugiés et se consacrer pleinement aux tâches qui le sollicitent maintenant.