Partenaires d'exécution

EC/47/SC/CRP.48

Description : 9ème réunion

PARTENAIRES D'EXECUTION

I. INTRODUCTION

1. Ce document passe en revue les progrès accomplis sur trois questions distinctes, quoique reliées, portant sur les relations qu'entretient le HCR avec ses partenaires d'exécution. Ces questions sont les suivantes : attestation d'audit, formation et évaluation. Elles ont récemment fait l'objet de commentaires de la part du Comité des vérificateurs externes des comptes (A/AC.96/869, par. 34, 35 et 126) et du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) (A/AC.96/865/Add.4, par. 6, 29 à 32, 38 et 39). Plus récemment (juillet 1997), le Corps commun d'inspection a mis la dernière main à une étude intitulée Execution of Humanitarian Assistance through Implementing Partners (JIU/REP/97/3) portant sur certaines de ces questions.¹

II. ATTESTATION D'AUDIT ET PARTENAIRES D'EXECUTION

A. Généralités

2. Le Comité des commissaires aux comptes des Nations Unies, dans son rapport de 1996 à l'Assemblée générale sur les comptes pour les fonds volontaires administrés par le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (A/AC.96/869), a recommandé une vérification régulière des comptes des partenaires d'exécution du HCR par une autorité indépendante en matière d'audit et la délivrance au HCR d'attestations d'audit afin de vérifier l'exactitude et le bien-fondé des dépenses engagées par les partenaires d'exécution. La réponse du HCR à cette recommandation a été communiquée dans un document de séance (EC/46/SC/CRP.45) présenté à la quatrième réunion du Comité permanent du Comité exécutif (septembre-octobre 1996). Ce document de séance a également été présenté aux Services de contrôle interne (OIOS), aux vérificateurs externes des comptes et au CCQAB aux fins de commentaires. Les réponses de l'OIOS et des vérificateurs externes des comptes à la proposition du HCR sur l'attestation d'audit ont également été présentées au Comité permanent (EC/46/SC/CRP.45/Add.1); les commentaires du CCQAB ont été exposés dans son rapport sur la Présentation générale des activités du HCR pour 1996-1997 (A/AC.96/865/Add.4, par. 29 à 32). Compte tenu de ces réponses et des commentaires des délégations au Comité permanent (A/AC.96/874, par. 48 à 51), le HCR a révisé sa proposition concernant l'attestation d'audit des partenaires d'exécution. Cette proposition a été présentée au Comité des vérificateurs externes des comptes dans une lettre datée du 5 juin 1997. Ses grandes lignes sont exposées ci-dessous.

B. Propositions

3. A l'heure actuelle, les exigences en matière d'établissement de rapports et les procédures concernant la gestion des finances consignées dans des accords subsidiaires sont les mêmes pour tous les partenaires d'exécution et tous les projets, indépendamment du type de partenaire d'exécution et de la valeur monétaire du projet. Le HCR propose, désormais, d'établir une distinction entre les différentes catégories de partenaires d'exécution aux fins d'audit; il souhaite également introduire le concept de la valeur monétaire d'un projet dans ses relations avec certaines catégories de partenaires d'exécution.

4. Le HCR propose de répartir les partenaires d'exécution en trois catégories :

i) institutions des Nations Unies et apparentées;

ii) partenaires gouvernementaux;

iii) organisations non gouvernementales (ONG) internationales et nationales.

5. En 1996, les fonds du HCR ayant transité par les institutions des Nations Unies apparentées ne représentaient que 5 % des fonds alloués aux partenaires d'exécution. Les projets mis en oeuvre par les partenaires gouvernementaux ont représenté 26 % de l'ensemble des fonds alloués aux partenaires d'exécution. Les ONG internationales et nationales ont canalisé 69 % des fonds alloués aux partenaires d'exécution en 1996, soit environ 393 millions de dollars E.-U. dans le cadre de 1 024 projets.

1. Institutions des Nations Unies et apparentées

6. Dans la mesure où les partenaires d'exécution appartenant à cette catégorie obéissent au même règlement de gestion que le HCR et dans la mesure où leurs comptes sont vérifiés, pour l'essentiel, par les mêmes autorités que les comptes du HCR, il est proposé de ne pas demander d'attestation d'audit supplémentaire autre que l'état financier annuel vérifié qu'ils présentent à leur organe directeur.

2. Partenaires gouvernementaux

7. Le HCR compte sur la capacité de l'autorité d'audit nationale correspondante pour délivrer l'attestation d'audit requise. Toutefois, l'expérience a montré que les attestations d'audit pour les projets mis en oeuvre par des services gouvernementaux sont souvent difficiles à obtenir. L'établissement de contrats de sociétés d'audit indépendant par le HCR afin de vérifier les comptes de ses partenaires d'exécution gouvernementaux peut ne pas se révéler possible dans la mesure où cela est contraire à la législation des gouvernements. Toutefois, le HCR continuera d'insister, par le biais de son organe directeur, sur l'importance de la présentation d'attestations d'audit de la part de ses partenaires. En outre, par le biais du suivi régulier effectué par le personnel du HCR et avec l'assistance de missions de la Division de l'audit et des conseils de gestion (AMCD) dans les régions où les programmes sont mis en oeuvre, le HCR devrait être en mesure d'obtenir les assurances selon lesquelles les rapports de dépenses soumis ne comportent pas d'erreur grossière.

3. ONG internationales et nationales

8. Le HCR propose d'adopter deux approches différentes selon que les organisations non gouvernementales sont internationales ou nationales.

a) ONG internationales

9. Sur la base de l'expérience du HCR en matière d'attestation d'audit en 1996, il est évident que la plupart des partenaires d'exécution internationaux du HCR font effectuer chaque année, par une société à la réputation bien établie, un audit indépendant. Pour ces partenaires, le HCR propose d'adopter le « concept d'audit simple », en vertu duquel la présentation chaque année d'états financiers annuels vérifiés, correspondant aux activités financées par le HCR, sera considérée comme une attestation d'audit suffisante pour tous les projets mis en oeuvre par cette ONG. Toutes les ONG tombant dans cette catégorie seront informées, dès le début d'une opération, que le HCR s'attend qu'elles satisfassent cette exigence et qu'elles en assument le coût. L'exactitude et le bien-fondé des dépenses engagées seront vérifiés par les audits réguliers que l'AMCD continuera de faire concernant les programmes du HCR.

b) ONG nationales

10. Conformément aux pratiques d'autres institutions telles que l'UNICEF, une approche plus différenciée est envisagée pour ce sous-groupe. Concernant les projets d'une certaine valeur monétaire, des accords simplifiés et des exigences moins draconiennes en matière d'établissement de rapports sont envisagés. Reprenant les contraintes déjà acceptées régissant l'établissement de contrats, le HCR envisage sérieusement le montant de 100 000 dollars E.-U. comme seuil au-delà duquel l'exigence concernant la délivrance d'un certificat d'audit doit être strictement respectée. Cette valeur plancher s'appliquera à la valeur globale des activités conduites par les ONG nationales au nom du HCR. Cela n'exclut pas que, pour des projets dont la valeur n'atteint pas 100 000 dollars E.-U., un certificat d'audit puisse être néanmoins requis. Le suivi financier régulier de la part du personnel du HCR et des missions d'audit de l'AMCD doit suffire à obtenir les assurances selon lesquelles les fonds sont dépensés aux fins spécifiées et conformément à des pratiques et normes de comptabilité acceptables. Pour les ONG locales qui mettent en oeuvre des projets d'une valeur dépassant les 100 000 dollars E.-U., une attestation d'audit sera exigée. Pour celles qui ne sont pas en mesure de fournir l'attestation requise, le HCR pourra soit mettre fin à ses relations de travail avec l'ONG, soit financer un audit indépendant. Les principes directeurs concernant le mandat de ces audits sont actuellement élaborés avec l'assistance de l'AMCD. En outre, l'exactitude des comptes et des rapports du partenaire sera vérifiée par le biais d'un suivi financier régulier conduit par le personnel du HCR et par les missions de l'AMCD dans les régions où le programme est mis en oeuvre. Si une ONG nationale doit être choisie dans la mesure où aucune autre institution n'est disponible, bien qu'elle ne soit pas en mesure de s'engager à répondre aux exigences du HCR en matière d'audit, l'organisation et le bureau du HCR concerné doivent prendre les mesures nécessaires pour renforcer la capacité de suivi et de contrôle financier de l'organisation, ainsi que les mécanismes d'établissement de rapports selon un calendrier préétabli. Il est également envisagé d'inclure dans les programmes un crédit visant à financer un audit indépendant dès le début du programme ou au cours de l'association entre le partenaire d'exécution et le HCR.

C. Comité des commissaires aux comptes

11. Le HCR attend la réponse des commissaires externes aux comptes à ses propositions. Le Haut Commissariat estime, toutefois, que les propositions participent d'une approche pragmatique et rentable vis-à-vis de la question importante de l'attestation d'audit.

III. FORMATION

12. Dans un autre document (EC/47/SC/CRP.52) dont le Comité permanent est saisi sur les relations entre le HCR et les ONG dans le contexte du suivi de la Conférence globale de 1994 sur le partenariat en action (PARinAC), un chapitre est consacré à la formation des ONG partenaires d'exécution. On rappellera que le Comité des commissaires aux comptes et le CCQAB ont récemment attiré l'attention sur l'insuffisance de la formation donnée aux partenaires d'exécution du HCR en matière d'administration, de finance, d'achat et de logistique.

13. En juillet 1997, le Comité supérieur de gestion du HCR a adopté une nouvelle Stratégie de formation pour le HCR. Le chapitre 8 de cette Stratégie est consacré à la formation des partenaires d'exécution. Le paragraphe liminaire (8.1) affirme que :

« Compte tenu des nombreuses tâches confiées de plus en plus fréquemment aux partenaires opérationnels du HCR, la formation à l'intention de ces partenaires représente un secteur d'activité méritant d'être examiné dans toute stratégie de formation à l'échelle de l'Organisation. Une formation adéquate peut accroître l'efficacité et la capacité, non seulement du partenaire opérationnel, mais également du HCR. Dans son rapport soumis à l'Assemblée générale, le Comité des commissaires aux comptes des Nations Unies a recommandé, en particulier, que davantage de stages de formation soient réservés aux agents des principaux partenaires opérationnels afin que ceux-ci se familiarisent avec les règlements financiers et les règles de gestion des programmes en vigueur au HCR. » (A/AC.96/853, par. 129)

14. La Stratégie établit, ensuite, au paragraphe 8.6, que les besoins de développement des partenaires doivent être identifiés dans le cadre d'un processus consultatif. Parmi les secteurs que la formation doit plus particulièrement couvrir, en voici deux :

« l'aptitude à améliorer la capacité globale du personnel des partenaires opérationnels nationaux/indigènes avec qui le HCR travaille ou a l'intention de travailler, dans des opérations en faveur des réfugiés ou des rapatriés pour permettre à ses partenaires de travailler de façon efficace, tant dans les domaines techniques qu'administratifs et financiers, conformément aux normes exigées par le HCR;

si nécessaire, un examen détaillé des exigences du HCR en matière de programme, d'administration et de finance, ainsi que les normes et principes directeurs devant être respectés dans les opérations de réfugiés. »

Les deux autres secteurs soulignés aux fins de formation spécifique sont ceux relatifs au mandat de protection du HCR et à la formation en matière de protection à l'intention des partenaires opérationnels travaillant dans des situations dangereuses.

15. La Stratégie note que la formation des partenaires opérationnels, à la différence de celle qui est destinée au personnel du HCR, est couverte au titre des différents budgets d'opérations dans les pays. Compte tenu de la tendance de plus en plus marquée à décentraliser les opérations du HCR, des mesures devront être prises pour élaborer les mécanismes permettant de garantir un suivi et une évaluation adéquats. Reprenant une observation antérieure du CCQAB, la Stratégie affirme que le Comité consultatif pour la formation (CCF) établira les priorités de formation pour l'Organisation sur la base des orientations stratégiques en matière d'orientation établies par le Comité supérieur de gestion (CSG) du HCR, présidé par le Haut Commissaire.

IV. EVALUATION

16. En mai 1997, le HCR a mis la dernière main à un examen de ses partenaires d'exécution. Cette étude envisageait, pour l'essentiel, la question de l'examen et de l'évaluation des partenaires d'exécution.

17. L'étude constate que l'évaluation régulière de l'action des partenaires d'exécution constitue un autre moyen de professionnaliser l'approche du HCR à l'égard des partenaires d'exécution. L'évaluation permettrait de déplacer l'attention sur une plus grande efficacité, plutôt que de se concentrer exclusivement sur les questions budgétaires. Cette approche encouragerait également une plus grande rentabilité, tout en indiquant les domaines où des améliorations sont requises.

18. L'étude d'évaluation indique que le renforcement de l'évaluation des partenaires d'exécution n'a pas que des partisans et qu'il suscite également quelque scepticisme. Ses détracteurs ont fait remarquer que les évaluations sont perçues comme subjectives et qu'elles risquent de compliquer les relations avec le partenaire.

19. L'étude estime que le recours à des critères de réussite dans l'évaluation des activités aiderait grandement à convaincre les sceptiques. Des critères d'évaluation « durs », qui laissent peu de place au jugement subjectif, pourraient être formulés sur la base des objectifs du projet. En outre, un partenaire pourrait avoir l'occasion de s'exprimer sur les facteurs indépendants de sa volonté qui l'ont empêché de réaliser les objectifs fixés. Les agences pourraient également avoir la possibilité de faire des suggestions quant à la qualité de l'appui du HCR et aux moyens d'améliorer l'efficacité du HCR dans l'opération concernée.

20. L'étude note, enfin, que le niveau et le degré de précision d'une évaluation peuvent tenir compte de la taille d'un projet. Pour des projets importants, tels que ceux qui dépassent les 2 millions de dollars E.U., une évaluation plus approfondie du personnel du HCR, en coopération avec l'agence concernée, pourrait être menée à bien. En outre, un examen global des dispositifs de mise en oeuvre pourrait faire partie du mandat des missions d'inspection.

21. Sur la base de ces observations, deux recommandations relatives à l'évaluation des partenaires d'exécution du HCR ont été soumises au Comité supérieur de gestion (CSG) aux fins d'approbation :

« Les dispositions d'exécution doivent faire l'objet d'examens réguliers. Le mandat des missions d'inspection et les évaluations portant sur des pays spécifiques doivent inclure l'examen du bien-fondé et de la rentabilité des dispositions d'exécution. » (Recommandation 4).

« L'action du partenaire d'exécution dans les projets financés par le HCR doit être régulièrement évaluée sur la base de critères reconnus et d'indicateurs de réussite. Dans le cadre du processus d'évaluation, les partenaires doivent avoir la possibilité de mentionner les contraintes rencontrées au niveau de l'exécution et s'exprimer sur la qualité de l'appui et de l'orientation du HCR. Une évaluation plus précise doit être conduite pour les projets plus importants. » (Recommandation 5).

V. CONCLUSION

22. Dans le cadre d'une initiative connexe, le HCR a décidé de créer une base de données unique sur les ONG. Le contexte de cette initiative est exposé dans le document EC/47/SC/CRP.52. Le questionnaire envoyé aux ONG demande une information sur un certain nombre de sujets portant sur les questions abordées dans ce document : les règlements et procédures de gestion du partenaire d'exécution, les attestations annuelles d'audit indépendant et les activités de formation. La banque de données, qui sera fonctionnelle d'ici à la mi-1998, contiendra des informations sur l'évaluation et le respect par les ONG des exigences en matière d'établissement de rapports. Certaines données de cette base seront de nature confidentielle. La banque de données, bien qu'elle ait pour vocation plus large de servir le HCR et les ONG, facilitera, toutefois, le travail du HCR pour répondre aux demandes de contrôle et d'audit en vue d'une plus grande transparence dans le cadre de ses dispositions d'exécution.

1 Voir EC/47/SC/CRP.42.