Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

A/AC.96/458

Introduction

1. La présente note a été établie pour déférer au désir du Comité exécutif qui a demandé que la question de la protection internationale soit examinée chaque année. Comme par le passé, le rapport annuel du Haut Commissaire, dont l'Assemblée générale sera saisie à sa vingt-sixième session, expose en détail les principaux faits nouveaux survenue dans le domaine de la protection internationale, pendant la période qui a pris fin le 31 mars 1971.

2. Le but de la présente note est de signaler certaine faits récents et aussi d'appeler l'attention sur diverses tendances générales enregistrées dans le domaine de la protection, internationale, compte tenu tout spécialement du fait que l'année 1971 marque le vingtième anniversaire de la création du Haut Commissariat. On y mentionne, outre certains aspects positifs, plusieurs problèmes qui n'ont pas encore été résolus. Etablissement et élargissement du cadre juridique ne la protection internationale

3. L'établissement et la consolidation du cadre juridique des, activités de protection internationale du Haut Commissariat constituent la plus important des faits nouveaux survenus depuis la création de ce dernier. La HCR ne peut exercer, efficacement ses fonctions à cet égard qu'en s'appuyant sur un ensemble d'instruments internationaux qui définissent les droits fondamentaux des réfugiés et les normes minimales de traitement des réfugiés. Les premiers instruments de ce type ont été adoptés après la première guerre mondiale. La Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés,¹ adoptée par une conférence de plénipotentiaires peu après la création du HCR, en 1951, est l'instrument international fondamental et le plus complet concernant les réfugiés. Elle est entrée en vigueur en avril 1954, et le nombre des Etats qui y sont parties atteint maintenant 61, les deux dernières adhésions - intervenues depuis la vingt et unième session du Comité exécutif - étant celles de l'Uruguay et de Malte.

4. Indépendamment de l'adhésion très large recueillie par la Convention, on relève une tendance encourageante à l'élargissement de la portée des obligations définies par cet instrument. C'est ainsi qu'un certain nombre d'Etats la France étant le dernier dans acquis le statut de réfugié à la suite d'événements survenus en Europe. De plus, afin de supprimer la date limite de 1951 fixée dans la Convention et de rendre les dispositions de cette dernière applicable à de nouveaux réfugiés, notamment à ceux dont la condition résulte de situations existant dans des régions autres que l'Europe, le Protocole relatif au statut des réfugiés² a été élaboré et ouvert a l'adhésion le 31 janvier 1967. Depuis cette date, 47 Etats y ont adhéré (dont 45 étaient déjà parties à la Convention de 1951), les décisions les plus récentes à cet égard - prises depuis la vingt et unième session du Comité exécutif - étant celles de l'Uruguay, de la France, du Burundi, du Maroc et du Luxembourg. Etant donné le rôle de premier plan que jouent la Convention et le Protocole dans la protection internationale, il faut espérer que d'autres Etats, en particulier les pays qui ont de nombreux réfugiés sur leur territoire et dans lesquels le HCR exécute d'importants projets, seront en mesure d'adhérer à ces instruments dans un avenir proche.

5. Le cadre juridique de la protection internationale comprend également divers autres instruments adoptés depuis la création du HCR, en particulier l'Arrangement de 1957 relatif aux marins réfugiés, la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie. A l'échelon régional, il convient de mentionner la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, qui pose notamment les principes de base applicables à l'asile et au rapatriement volontaires. Cette Convention a maintenant été ratifiée par quatre Etats, à savoir la république Centrafricaine, la République populaire du Congo, le Sénégal et le Togo. Etant donné le temps qui s'est écoulé depuis son adoption, on espère qu'elle entrera prochainement en vigueur.

Progrès enregistrés quant aux mesures de aise en oeuvre adoptées à l'échelon national

6. L'élargissement du cadre juridique de la protection internationale s'est accompagné d'un progrès correspondant poux ce qui est des mesures adoptées à l'échelon national, en vue de donner effet aux principes fondamentaux posés dans les divers instruments internationaux. Les Etats parties à la Convention de 1951 ont pris graduellement depuis l'adoption de cette dernière, diverses mesures législatives et administratives afin d'en appliquer les dispositions.

7. Lors d'une session antérieure, le Comité a approuvé la proposition tendant à envoyer aux Etats parties à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 un questionnaire sur les dispositions qu'ils ont prises pour le mise en oeuvre de cet instrument. Ce questionnaire, établi sur le modèle de ceux qu'utilise l'Organisation internationale du Travail, demande aux Etats membres des renseignements touchant les emplois salariés (article 17), les emplois non salariés et les professions libérales (articles 18 et 19) l'enseignement public (article 22), les services de secours, la législation du travail et la sécurité sociale (articles 23 et 24), l'assistance administrative (article 25), la liberté de déplacement (article 26), les pièces d'identité et titres de voyage (articles 27 et 28), les sanctions pour entrée illégale (article 31), l'expulsion et le non-refoulement (articles 32 et 33) et la naturalisation (article 34). En outre, les Etats doivent fournir des indications générales sur les mesures de aise en oeuvré qu'ils ont adoptées, sur les Plans législatif et administratif, et faire connaître les, procédures arrêtées pour la détermination du statut de réfugié.

8. A ce jour, les vingt Etats ci-après ont répondu au questionnaire : Australie, Autriche, Belgique, Botswana, Burundi, Danemark, Equateur, Ethiopie, Finlande, Italie, Monaco, Nouvelle-Zélande, Nigéria, Pays-Bas, République démocratique du Congo, Sénégal, Suède, Suisse, Turquie et Zambie. Il faut espère; que les gouvernements qui n'ont pas encore envoyé de réponse envisageront de le faire sans tarder, de façon que le HCR puisse entreprendre l'analyse des mesures de aise en oeuvre adoptées par les Etats parties à la Convention et au Protocole.

9. La HCR est reconnaissant aux gouvernements des renseignements détaillés contenus dans les réponses au questionnaire. Toutefois, en ce qui concerne certains articles il faudra peut-être demander aux Etats de communiquer des données supplémentaires. Il est encourageant de noter que, d'après les indications fournies, très rares sont les cas dans lesquels les mesures adoptées sur le plan national ne satisfont manifestement pas aux exigences de la Convention. De plus, là où les Etats ont fait des réserves les dispositions de la Convention sont néanmoins très souvent appliquées en fait. Dans les domaines des droits économiques et sociaux, des pièces officielles délivrées aux réfugiés, ainsi que de l'expulsion et du non-refoulement, il semble que les mesures soient généralement conformes à la Convention.

10. En ce qui concerne la mesure dans laquelle les dispositions nationales sont en accord avec les normes prévues par les instruments internationaux, une remarque est peut-être nécessaire. Dans certains cas, il y a conformité en ce sens que la législation du pays permet l'application des dispositions de la Convention, mais aucune mesure précise n'a été prise pour donner effet aux dispositions de cette dernières il y aurait peut-être intérêt à examiner la question de savoir si l'adoption de telles mesures serait souhaitable pour consolider encore la position des réfugiés. Au surplus, en l'absence de mesures de cette nature, il pourrait s'avérer nécessaire de chercher à obtenir des renseignements complémentaires touchant le degré effectif de mise en oeuvre dans le cadre des dispositions plus générales de la législation nationale.

11. L'une des questions pour lesquelles les mesures de mise en oeuvre revêtent une importance particulière est celle de l'établissement de procédures appropriées pour la détermination du statut des réfugiés. De cette détermination dépend, évidemment, le droit qu'a une personne de bénéficier de l'asile et des normes de traitement applicables aux réfugiés. Dans divers pays d'Europe et d'Afrique, des procédures officielles ont été arrêtées, avec la participation du HCR à des degrés variables. Dans d'autres, la question est à l'étude et, parfois, la mise au point de procédures est bien avancée. Le Haut Commissaire est sensible à la confiance que lui manifestent les gouvernements en consultant ses services à propos des différents problèmes technique que pose l'établissement de ces procédures. Il aspire que les efforts actuellement déployés en ce sens donneront bientôt des résultats positifs et que d'autres Etats examineront aussi avec bienveillance la possibilité d'adopter les procédures voulues.

12. L'absence d'une procédure officielle pour établir l'éligibilité constitue une sérieuse lacune du cadre juridique de la protection internationale. Faute d'une telle procédure, rien ne garantit qu'une personne légitimement en quête d'asile se verra appliquer un traitement conforme aux normes humanitaires acceptées, et que des considérations ne devant pas entrer en ligne de compte - par exemple d'ordre politique ou économique ou encore liées à la sécurité n'influeront pas sur l'issue de l'affaire. Asile et non-refoulement

13. Depuis la création du Haut-Commissariat, un nombre toujours croissant de pays reconnaissent et acceptent les principes fondamentaux relatifs à l'asile et, en particulier, le principe du non-refoulement, selon lequel nul ne peut être renvoyé dans un pays où il craint d'être persécuté. Plusieurs décisions témoignent de cette tendance l'adoption, à l'unanimité dos membres de l'Assemblée générale, de la Déclaration des Nations Unies sur l'asile territorial, en 1966, et de la résolution 67 (14) sur l'asile aux personnes en danger de persécution, que l'on doit au Comité des ministres du Conseil de l'Europe; la réaffirmation de l'importance du principe du non-refoulement dans la résolution n° 5 que la Conférence internationale des droits de l'homme a adoptée à Téhéran, en avril/mai 1968; l'inclusion des dispositions concernant l'asile et ayant force obligatoire, dans la Convention de 1969 de l'OUA relative aux réfugiés, ainsi que dans la Convention interaméricaine des droits de l'homme, adoptée la même année. Par ailleurs, un certain nombre d'Etats ont incorporé des dispositions relatives à l'asile dans leur constitution et dans la législation applicable aux étrangers.

14. Compte tenu de cette évolution, l'attention s'est essentiellement portée ces dernières années sur la possibilité de renforcer la principe de l'asile, autant que faire se peut par l'adoption d'un instrument à ce sujet dont les dispositions auraient force obligatoire. En 1965, l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe a appelé l'attention, dans sa recommandation 434, sur l'opportunité d'élaborer un instrument international assurant la reconnaissance pleine et entière de la pratique de l'octroi de l'asile dans les Etats membres. Une attitude analogue a été adoptée par des organisations non gouvernementales comme l'Association de droit international et la Fédération mondiale des associations pour les Nations Unies. L'Asylum Committee de l'Association de droit international, avec lequel le HCR coopère, a continué d'examiner les projets de convention concernant l'asile diplomatique et territorial que la Conférence de l'Association a provisoirement adoptés à Buenos Aires, en 1968. En outre, une conférence d'organisations non Gouvernementales, tenue à l'occasion de l'Année des droits de l'homme en 1968, a adopté une recommandation intéressant le renforcement du principe de l'asile. La question de l'asile a aussi été discutée lors d'un colloque qui a réuni des juristes venus de quinze pays, à Bellagio (Italie) en avril 1971. Ce colloque organisé par la Dotation Carnegie pour la paix internationale, en consultation avec le HCR, a préparé un projet d'instrument international concernant l'asile, qui doit être étudié plus avant le Haut Commissariat informera le Comité des résultats des travaux du colloque lorsque les recommandations de ce dernier seront connues.

15. En ce qui concerne la situation des réfugiés ayant été admis dans divers pays, le Haut Commissaire a constaté qu'elle s'était quelque peu améliorée depuis la dernière session du Comité, mais que plusieurs Gouvernements demeurent peu enclins à régulariser le statut de ces réfugiés sur leur territoire. Ce problème intéresse plus particulièrement les réfugiés originaires de zones urbaines qui se trouvent dans certaines grandes villes africaines. Il a été porté à l'attention du Comité exécutif, à sa vingt et unième session; à l'époque, ce dernier a exprimé son inquiétude devant les difficultés que certains réfugiés continuent à rencontrer et recommandé au Haut Commissaire de prier instamment les gouvernements d'accorder une attention particulière à la nécessité de régulariser la situation des intéressés, le plus rapidement possible. D'une manière général toutefois, sauf motifs décisifs en sens contraire, le séjour des réfugiés en quête d'asile ne doit pas être automatiquement considéré comme temporaire, et les intéressés ne doivent pas s'exposer à la détention ou à des sanctions en ne quittant pas le territoire de l'Etat considéré. Il convient peut-être de signaler aussi qu'on s'est heurté à des difficultés considérables lorsqu'on a cherché les possibilités de réinstallation dans les cas de cette nature, de sorte que cette solution doit être envisagée seulement à titre exceptionnel. Protection juridique et extinction du statut de réfugié

16. L'un des buts de la protection internationale est d'assurer aux réfugiés un statut juridique satisfaisant jusqu'au moment où ils cessent d'être des réfugiés. Dès sa création, le HCR a considéré le statut de réfugié comme un état temporaire, la protection internationale devant ouvrir la voie au rapatriement volontaire ou à la naturalisation qui mettront fin à ce statut.

17. Depuis qu'il exerce ses activités, le HCR s'attache à favoriser le rapatriement volontaire qui, aux termes de son Statut, est l'une des principales solutions aux problèmes des réfugiés. Tant qu'elle demeure possible, cette solution doit être recherchée en priorité, les autres possibilités n'étant envisagées qu'ultérieurement. Le Comité sait naturellement que c'est en contribuant à résoudre les problèmes techniques et financiers mis en jeu que le HCR facilite la rapatriement volontaire. Le Haut Commissariat doit, par ailleurs, veiller à ce que le rapatriement soit toujours effectivement volontaire. Il est encourageant de noter que les opérations de rapatriement se sont poursuivies durant la période considérée, particulièrement en Afrique, en grande partie, grâce à !a normalisation des conditions existant dans certains pays.

18. En ce qui concerne la naturalisation, on se souviendra qu'à sa vingt et unième session, le Comité s'est rallié à l'opinion selon laquelle les réfugiés, surtout dans les pays où ils résident depuis longtemps, doivent disposer des facilités nécessaires pour acquérir la nationalité du pays de résidence et être dûment informés des règlements et procédures en vigueur. Il a également rendu hommage au Conseil de l'Europe pour l'initiative qu'il a prise en encourageant l'acquisition, par les réfugiés résidant dans les pays membres du Conseil, de la nationalité des pays en question. Dans le domaine de la naturalisation, les tendances positives se sont confirmées dans les pays d'immigration extra-européens et les pays d'Europe où les réfugiés résident depuis plusieurs années maintenant. De plus, le Haut Commissaire a récemment appris la naturalisation d'un certain nombre de réfugiés en Tanzanie. La législation du Burundi en matière de nationalité comporte depuis peu une disposition favorable aux réfugiés prévoyant, dans leur cas, une période de résidence obligatoire plus courte aux fins de la naturalisation. Il faut espérer que ces faits nouveaux marquent un tournant de la politique concernant la naturalisation des réfugiés en Afrique. Le HCR continue à suivre cette question; il a pris des mesures, par l'intermédiaire de ses Délégations, et coopéré avec le Conseil international des agences bénévoles, en vue de faire bien comprendre aux réfugiés l'importance de la naturalisation.

19. Le Haut Commissaire voudrait mettre particulièrement en relief la question de l'acquisition automatique de la nationalité par les enfants de réfugiés nés sur le territoire d'un Etat, en tant que moyen d'éviter que le statut de réfugié se transmette à une deuxième ou à une troisième génération. Il est regrettable que la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie n'ait pas encore pu entrer en vigueur, faute d'un nombre d'adhésions suffisant. Mais le HCR est heureux de pouvoir annoncer que la Norvège est récemment devenue partie à cette Convention, ce qui porte à trois le nombre des adhésions. Par ailleurs la question est à l'étude dans certains Etats, et il faut espérer qu'on recevra bientôt les trois autres adhésions nécessaires à l'entrée en vigueur do cet instrument.

Regroupement des familles

20. A sa vingt et unième session, la Comité exécutif a souligné l'importance qu'il attache à ce que l'unité de la famille des réfugiés soit préservée conformément aux dispositions de la section IV B de l'acte final de la Conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et apatrides, et a recommandé au Haut Commissaire de continuer à ne ménager aucun effort à cet effet. On se souviendra que, dans son acte final, la Conférence a notamment recommandé aux gouvernements :

« de prendre les mesures nécessaires pour la protection de la famille du réfugié et en particulier pour : 1) assurer le maintien de l'unité de la famille du réfugié notamment dans le cas où le chef de famille a réuni les conditions voulues pour son admission dans un pays. »

21. Eu égard aux facteurs humanitaires que cette question met en jeu, le Haut Commissaire l'a toujours considérée comme particulièrement importante et n'a cessé de s'efforcer de promouvoir l'unité de la famille, que la Conférence précitée considère comme « un droit essentiel du réfugié ». Toutefois, ces efforts n'ont pas été véritablement couronnés de succès et, en conséquence, le Haut Commissaire exprime à nouveau l'espoir que tous les Etats qu'ils soient ou non parties à la Convention de 1951, lui apporteront leur appui et leur coopération sans réserve en continuant à faciliter le regroupement des familles de réfugiés, de façon à sauvegarder l'unité de la famille, « élément naturel et fondamental de la société. »

Résultats obtenus et tâches futures dans le domaine de la Protection

22. De notables progrès ont été accomplis depuis la création du HCR en 1951, parmi lesquels il faut citer, sans doute, la consolidation du cadre juridique des activités de protection et la reconnaissance des principes de l'asile et du non-refoulement, mais aussi et surtout l'acceptation par un nombre croissant d'Etats de la fonction que représente la protection internationale et des principes fondamentaux dont s'inspirent les activités dans ce domaine. Grâce à cette évolution, les réfugiés sont, dans de nombreux pays, mieux à même de surmonter les difficultés juridiques que leur crée leur condition de réfugiés. Pourtant, malgré l'acceptation générale des principes fondamentaux de la protection, une tâche considérable reste à accomplir. C'est qu'indépendamment du travail quotidien, il faut toujours faire face à de nouveaux problèmes, comme celui que posent les nouveaux réfugiés en quête d'asile. De plus, d'énormes difficultés, peuvent surgir dans certains pays qui n'ont pas encore adhéré ou n'ont adhéré que récemment aux instruments intergouvernementaux de base, ou encore qui n'ont toujours pas adopté de mesures de mise en oeuvre. Et dans plusieurs pays, la création de l'infrastructure juridique sur laquelle doivent s'appuyer des mesures efficaces de mise en oeuvre en est encore à ses débuts. Dans quelques-uns d'entre eux les graves problèmes mentionnés plus haut, en ce qui concerne l'admission, des personnes en quête d'asile et la régularisation de leur statut n'ont toujours pas été résolus. Pour toutes ces raisons, la protection internationale demeure nécessaire, tant dans les domaines traditionnels, que dans les nouveaux secteurs où se posent les problèmes des réfugiés.

23. Le Haut Commissaire espère que les progrès réalisés sur le plan de la protection internationale, depuis la création du HCR en 1951, stimuleront les efforts futurs, et qu'il pourra continuer à compter sur l'appui des gouvernements pour mener à bien les tâches importantes restant à accomplir.

1 On trouvera à l'annexe I un état des adhésions et ratifications pour les instruments internationaux en faveur des réfugiés, au 1er septembre 1971.

2 On trouve à l'annexe I un état des adhésions et ratifications pour les instruments internationaux en faveur des réfugiés, au 1er septembre 1971.