Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

A/AC.96/579

Introduction

1. Le Haut Commissaire a exposé les principaux faits nouveaux survenus du 1er avril 1979 au 31 mars 1980 en matière de protection internationale dans le rapport qu'il a présenté à l'Assemblée générale à sa trente-cinquième session par l'intermédiaire du Conseil économique et social (E/1980/79). Au cours de cette période, on a assisté à l'apparition de plusieurs situations qui ont entraîné des arrivées massives de personnes en quête d'asile, ce qui a créé des difficultés particulièrement graves pour les Etats les plus directement concernés. Face à ces situations, il faudra peut-être, dans le contexte de la solidarité et de la coopération internationales, prendre de nouvelles initiatives et redoubler d'efforts pour faire en sorte que les principes fondamentaux de la protection internationale soient pleinement respectés. La période qui s'est écoulée depuis la trentième session du Comité exécutif a aussi été marquée par la persistance de problèmes particuliers lui ont des répercussions directes et extrêmement graves sur la situation des personnes en quête d'asile et des réfugiés. Les efforts visant à trouver des solutions à ces problèmes constituent une tâche importante à entreprendre dans le domaine de la protection internationale.

2. Les paragraphes qui suivent donnent un aperçu des principaux secteurs de préoccupation relevant de la protection internationale, ainsi que des tendances plus positives qui se sont manifestées depuis la treizième session du Comité exécutif.

Faits nouveaux et problèmes en suspens en matière d'asile

3. A la trentième session du Comité exécutif, le Haut Commissaire a appelé l'attention sur les graves problèmes que pose, dans une région, le refus d'admettre même temporairement les personnes en quête d'asile qui arrivent par bateau et sur le retour forcé de ces personnes en haute mer. A la suite d'efforts particuliers accomplis par la communauté internationale pour alléger le fardeau des pays de premier asile dans cette région, les Etats en question se sont montrés plus disposés à admettre temporairement les personnes en quête d'asile arrivant par bateau. Néanmoins, des informations au sujet de plusieurs cas nouveaux de personnes en quête d'asile forcées par les autorités d'un pays de regagner la haute mer, où les attendaient de cruelles épreuves et parfois la mort, ont été signalées à l'attention du Haut Commissaire et ont suscité les plus vives inquiétudes.

4. De plus, l'octroi de l'asile à titre temporaire seulement pratique que certains Etats, dans diverses régions du monde, croient encore devoir suivre - continue de soulever de grosses difficultés. Les efforts visant à trouver un pays de réinstallation pour les réfugiés qui n'ont bénéficié que de l'asile temporaire ne réussissent pas toujours, ou exigent parfois une longue attente pendant laquelle les réfugiés peuvent se trouver en proie à une profonde inquiétude et à l'incertitude de l'avenir. Le fait que leur présence dans le pays soit considérée comme purement temporaire peut aussi entraîner des inconvénients plus concrets. C'est ainsi que les réfugiés peuvent être obligés de vivre dans des camps ou des centres d'accueil, dans des conditions difficiles, parfois pendant de longues périodes.

5. Un problème connexe tient la politique, suivie par un certain nombre de pays, consistant à considérer d'une manière générale les personnes en quête d'asile comme des immigrante illégaux. Il s'ensuit que ces personnes sont souvent exposées à de nombreuses difficultés, et notamment à des mesures graves telles que la détention ou l'expulsion.

6. Ces situations, qui entraînent bien souvent beaucoup de souffrances humaines, pourraient être évitées si les gouvernements pouvaient d'une part consentir à octroyer l'asile non pas temporaire mais durable, et d'autre part faire en sorte que les réfugiés auxquels l'asile durable n'a pas été octroyé bénéficient de conditions de vie satisfaisantes en attendant leur réinstallation.

7. Il convient naturellement de souligner que la majorité des Etats, conformément à des traditions humanitaires de longue date, continuent d'appliquer une politique libérale en octroyant aux réfugiés l'asile durable.

Refoulement de réfugiés et de personnes en quête d'asile

8. A la trentième session du Comité exécutif, l'attention a été appelée sur les mesures prises dans une région - mesures impliquant le renvoi en masse, par la force, dans leur pays d'origine de personnes en quête d'asile contrairement au principe du non-refoulement. Il est satisfaisant de constater que de tels cas ne se sont pas reproduits dans la région dont il s'agit et que des groupes nombreux de personnes en quête d'asile, arrivant par voie terrestre, y ont trouvé un refuge moins temporaire.

9. En revanche, des informations inquiétantes sont parvenues au Haut Commissaire au sujet du refoulement de groupes de personnes en quête d'asile dans une autre région. Le Haut Commissaire a aussi continué de recevoir des informations au sujet de mesures de refoulement prises dans diverses régions à l'encontre de personnes en quête d'asile et de réfugiés arrivant individuellement. Pareilles mesures entraînent inévitablement des grandes souffrances humaines et constituent une grave violation du principe du non-refoulement, qui est internationalement admis. La nécessité de respecter scrupuleusement ce principe a été soulignée à plusieurs reprises par le Comité exécutif, ainsi que par l'Assemblée générale des Nations Unies.

10. Il est arrivé aussi que des mesures de refoulement soient appliquées parce qu'il n'existait pas de procédures appropriées permettant d'identifier comme telles les personnes en quête d'asile et les réfugiés. Le Comité exécutif a souligné à maintes reprises l'importance des procédures de détermination du statut de réfugié.

Attaqués de pirates contre les personnes en quête d'asile

11. Le problème que posent dans une région les attaques de pirates contre les personnes en quête d'asile a pris des proportions alarmantes depuis la trentième session du Comité exécutif. Comme il est dit dans le rapport du Haut Commissaire à l'Assemblée générale (E/1980/79, par. 29), on signale qu'un fort pourcentage de personnes en quête d'asile avant quitté leur pays d'origine sur des embarcations ont été victimes, parfois à plusieurs reprises, de telles attaques. Ceux qui y ont survécu en ont fait des récite poignants, témoignant de vols, d'enlèvements, de viols et de meurtres. Il faut se féliciter vivement des mesures que prennent les gouvernements directement concernés pour prévenir efficacement les attaques de pirates contre les personnes enquête d'asile et pour que les personnes accusées d'organiser de telles attaques ou d'y participer soient dûment traduites en justice. Le Haut Commissaire est en contact étroit et régulier avec ces gouvernements et d'autres gouvernements intéressés en vue d'examiner les mesures que l'on pourrait encore envisager pour éliminer radicalement ce grave problème. Il est persuadé que le Comité exécutif accordera son plein appui à ces efforts.

12. La piraterie étant un problème général qui ne touche pas seulement les personnes en quête d'asile, le Haut Commissaire a aussi porté tout spécialement cette question à l'attention du Secrétaire général, de façon qu'elle soit examinée par l'Organisation des Nations Unies.

Instruments internationaux relatifs aux réfugiés

13. Depuis la trentième session du Comité exécutif, sept nouveaux Etats sont devenus parties à la Convention des Nations Unies et au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés. C'est là le nombre d'adhésions le plus élevé que l'on ait enregistré en une seule armée; il porte à 83 le nombre d'Etats parties à la Convention et/ou au Protocole. En outre, plusieurs autres Etats étudient activement la possibilité d'adhérer à ces instruments. Ces faits sont particulièrement importants, l'adhésion aux instruments internationaux relatifs aux réfugiés ayant pour effet de renforcer encore le cadre juridique de la protection des réfugiés. L'adhésion signifie aussi la réaffirmation des normes de traitement des réfugiés internationalement reconnues, ce qui est d'une importance primordiale en ce moment, où de graves problèmes se posent en matière de protection internationale. Or, malgré les progrès accomplis, le fait est que, dans diverses régions du monde où il existe de gros problèmes de réfugiés ceux-ci né bénéficient toujours pas de la protection fondamentale minimale que leur offrent la Convention et le Protocole. Il est donc extrêmement urgent que de nouveaux Etats adhèrent à ces traités dans un proche avenir.

Titres de voyage

14. On se rappellera qu'à sa trentième session, le Comité exécutif a examiné les difficultés que les réfugiés rencontrent dans certaine pays pour obtenir des titres de voyage et a souligné la nécessité, pour les Etats, de délivrer de tels documents. Le Haut Commissaire est encouragé de constater que les gouvernements sont de plus en plus disposés à délivrer des titres de voyage ayant une validité d'une durée suffisante et comportant des clauses de retour. Le Haut Commissariat a continué à prendre des mesures pour l'impression d'exemplaires du titre de voyage prévu par la Convention, qui seront mis à la disposition des gouvernements pour être délivrés aux réfugiés. Depuis la trentième session du Comité, le nombre de demandes adressées par les gouvernements au Haut Commissariat et la quantité réclamée de ces titres ont été en constante augmentation. Le titre du voyage en question existe maintenant en 4 versions : anglaise, française/anglaise, arabe/anglaise/française et espagnole/française/anglaise. Une version portugaise/française/anglaise est en préparation.

Evolution de la situation touchant la protection internationale au niveau régional

15. L'expérience a montré que les efforts du Haut Commissaire dans le domaine' de la protection internationale peuvent être efficacement secondés par des mesures prises au niveau régional. De telles mesures, émanant d'organisations ou d'organismes intergouvernementaux ou non gouvernementaux, peuvent être d'autant plus utiles qu'elles tiennent » dûment compte des difficultés et des problèmes propres à la région dont il s'agit.

16. L'évolution récente de la situation en Asie a fait particulièrement ressortir l'importance et l'urgence du problème de la protection internationale des réfugiés dans cette région. Les problèmes actuels relatifs à la protection internationale des réfugiés et des personnes déplacées en Asie ont été examinée par une Table ronde des experts asiatiques qui s'est réunie à Manille, aux Philippines, du 14 au 18 avril 1980, et à laquelle ont participé des experts de pays de la région asiatique, notamment de ceux de ces pays qui sont le plus directement concernés par le problème des réfugiés.

17. La Table ronde a adopté la Déclaration de Manille sur la protection internationale des réfugiés et des personnes déplacées en Asie qui souligne, notamment, l'importance capitale dos principes de l'asile et du non-refoulement et demande aux Etats de la région asiatique d'envisager sérieusement d'adhérer à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967. La Table ronde a aussi reconnu que, si la solidarité et la coopération internationale ne doivent pas être un préalable au respect des principes humanitaires fondamentaux, elles sont néanmoins indispensables à la solution satisfaisante des problèmes des réfugiés et des personnes déplacées dans le cas d'arrivées en masse.

18. La Table ronde a également examiné le problème des attaques de pirates dont il a été question plus haut, et elle a adopté la Déclaration de Manille sur les attaques de pirates contre les réfugiés et les personnes déplacées. Dans cette déclaration, la Table ronde demande, notamment, instamment aux Etats dans les eaux desquels ont lieu de telles attaques, de prendre immédiatement toutes les mesures nécessaires pour les éliminer complètement, de venir en aide aux personnes qui en sont les victimes et de poursuivre les coupables.¹

19. Le Comité a déjà été informé des travaux de la Conférence sur la situation des réfugiés en Afrique, qui s'est tenue à Arusha, dans la République Unie de Tanzanie, du 7 au 17 mai 1979.³ Dans la Note sur la protection internationale présentée au Comité à sa trentième session, le Haut Commissaire a exprimé l'avis que les travaux de cette Conférence constitueraient un facteur important de l'amélioration de la situation juridique des réfugiés en Afrique et contribueraient encore à renforcer les principes établis pour le traitement des réfugiés au niveau mondial.⁴ Le Haut Commissariat est en contact étroit avec le secrétariat de l'Organisation de l'unité africaine, qui a été chargé par la. Conférence d'Arusha de veiller à ce que les recommandations de la Conférence soient effectivement appliquées. Un groupe de travail mixte OUA/HCR, récemment créé, est chargé de passer régulièrement en revue les progrès de l'application des recommandations d'Arusha.

20. Le Haut Commissaire s'est particulièrement félicité du renforcement de l'étroite collaboration qui existe entre l'OUA et le Haut Commissariat. Il a aussi accueilli avec satisfaction le développement de la coopération entre le Haut Commissariat et l'Organisation des Etats américains ainsi que la Ligue des Etats arabes. Des rapports ont également été établis entre le HCR et la Conférence islamique, organisation avec laquelle le Haut Commissaire compte collaborer étroitement à l'avenir.

21. La Haut Commissaire tient à exprimer une fois encore, sa satisfaction particulière devant la coopération étroite et féconde qui existe entre le Haut Commissariat et le Conseil de l'Europe touchant la protection internationale des réfugiés. Il se félicite vivement de l'adoption par le Comité des ministres, le 30 avril 1980, de l'Accord européen sur le transfert de responsabilité en ce qui concerne les réfugiés qui passent légalement d'un Etat membre du Conseil de l'Europe à un autre, et de l'examen, dans le cadre du Conseil de l'Europe, de plusieurs questions importantes affectant la situation juridique des réfugiés en vue de trouver des solutions appropriées.

Evolution positive touchant la diffusion d'informations sur la législation relative aux réfugiés

22. L'importance de la diffusion d'informations sur la législation relative aux réfugiés comme moyen d'accroître l'efficacité de la protection internationale a été reconnue par le Comité exécutif à ses vingt-neuvième et trentième sessions. Un rapport sur les nouvelles mesures prises en la matière par le Haut Commissariat et les résultats obtenus fait l'objet du document A/AC.96/INF.161 présenté au Comité à sa présente session.

Conclusions

23. Ainsi qu'il ressort des paragraphes précédents, il existe, en matière de protection internationale, un certain nombre de problèmes qui appellent des solutions urgentes vu la gravité des conséquences qu'ils peuvent entraîner pour les personnes en quête d'asile et les réfugiés.

24. En ce qui concerne l'asile, il serait possible de remédier progressivement à la situation particulièrement précaire où se trouvent souvent les personnes en quête d'asile si les Etats se montraient plus disposés à octroyer l'asile durable, et non temporaire, toutes les fois qu'ils en ont la possibilité. Lorsque les Etats s'estiment contraints d'octroyer l'asile temporaire, il faudrait s'efforcer d'assurer aux personnes en quête d'asile des conditions de vie satisfaisantes en attendant de trouver des solutions durables à leur intention. Des efforts devraient aussi être déployée pour mettre fin à la politique - et aux difficultés considérables qu'elle entraîne pour les intéressés - consistant à considérer en principe les personnes en quête d'asile comme des l'immigrants illégaux ».

25. La répétition de cas où des réfugiés ont été renvoyée de force dans leur pays d'origine au mépris du principe reconnu du non-refoulement est particulièrement inquiétante, de même que l'ampleur croissante du problème créé par les attaques de pirates contre les personnes en quête d'asile.

26. L'évolution de la situation en ce qui concerne les adhésions aux instruments internationaux fondamentaux relatifs aux réfugiés est encourageante, mais de nouveaux progrès n'en continuent pas moins d'être indispensables.

27. Dans l'accomplissement des tâches de protection internationale, qui lui incombent, le Haut Commissaire a été encouragé par les mesures prises au niveau régional et par la réaction positive à ses efforts d'information sur la législation relative aux réfugiés.

28. Enfin, le Haut Commissaire tient à souligner que l'accomplissement de sa mission dans le domaine de la protection internationale a été grandement facilité par les diverses conclusions que le Comité exécutif a adoptées depuis la création du Sous-Comité plénier sur la protection internationale. Il y a tout lieu de croire que ces conclusions apporteront une contribution importante au développement du droit des réfugiés. Conformément à un voeu exprimé par plusieurs participants à la trentième session du Comité, des dispositions ont été prises pour l'impression de ces conclusions sous forme de répertoire à feuilles mobiles.

1 Manila Declaration on Pirate Attacks on Refugees and Displaced Persons (Déclaration de Manille sur les attaques de pirates contre les réfugiés et les personnes déplacées) (A/AC.96/INF.162).

2 A/AC.96/INF.158.

3 A/AC.96/INF.158.

4 A/AC.96/567, par. 10.