Mémorandums d'accord

EC/47/SC/CRP.51

Description : 9ème réunion

MEMORANDUMS D'ACCORD

I. INTRODUCTION

1. Dans la conclusion sur la mise en oeuvre de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social (ECOSOC) adoptée à sa quarante-septième session, le Comité exécutif :

« Souligne l'importance d'établir des mémorandums d'accord avec les institutions intergouvernementales, y compris au niveau des opérations sur le terrain, en tant que mécanismes visant à assurer l'efficacité, la complémentarité et la prévisibilité des opérations; se félicite de la conclusion récente de mémorandums d'accord avec le HCR, l'UNICEF et le FNUAP; prie instamment le HCR de poursuivre ses efforts pour établir à l'avance des liens de travail grâce à la conclusion ou au renforcement de mémorandums d'accords et d'autres accords avec les partenaires pertinents, notamment le PNUD et l'OMS; et demande au Haut Commissaire de faire rapport au Comité permanent sur les leçons tirées de ces accords interorganisations; » (A/AC.96/878, par. 24 g)).

2. Dans le rapport du Secrétaire général au Conseil économique et social en réponse à cette résolution (E/1997/98), l'attention a également été attirée sur le rôle des mémorandums d'accord. Le rapport reconnaît l'importance de ces mémorandums pour éviter les doubles emplois et combler les vides, renforcer la prévisibilité et clarifier les responsabilités sur la base de la reconnaissance des avantages comparatifs.¹

3. Le principal objectif d'un mémorandum d'accord est de s'assurer que, pour des secteurs de coopération établis, les interventions sont prévisibles et systématiques. Cela implique que les institutions concernées disposent des capacités financières et opérationnelles nécessaires pour assumer les responsabilités prévues dans le mémorandum. Ces dernières années, le HCR a mis l'accent sur l'élaboration de mémorandums orientés vers l'action, et on s'est nettement éloigné d'accords non spécifiques qui ne sont guère qu'une déclaration d'intention de coopérer.

4. En réponse à la requête du Comité exécutif, ce document actualise les efforts du HCR pour garantir la prévisibilité dans ses partenariats moyennant l'établissement et/ou la révision de mémorandums d'accord avec le partenaire clé. Il fournit un aperçu analytique des principaux mémorandums et examine l'utilité de ces accords en tant qu'outil de coordination. Il se concentre sur les accords globaux que le HCR a signés avec l'UNIFEM (1993), le FNUAP (1995) et l'UNICEF (1996); les nouveaux mémorandums révisés avec le PAM et l'OMS, qui sont entrés en vigueur en mars 1997; l'accord récemment signé avec l'OIM (mai 1997); et l'accord-cadre de coopération conclu avec le PNUD en avril 1997. Lorsqu'il convient, il attire également l'attention sur des accords portant sur des pays spécifiques conclus dans le cadre global de ces mémorandums d'accord.

II. ACCORDS AVEC DES PARTENAIRES CLES

A. Programme alimentaire mondial (PAM)

5. Le HCR et le PAM ont noué une relation particulièrement étroite dans le secteur de l'approvisionnement alimentaire aux réfugiés. Cela vient du fait que l'aide alimentaire joue un rôle clé dans l'assistance aux réfugiés, constituant généralement à elle seule les deux tiers des secours. Le mémorandum initial, établi en 1985 entre les deux institutions, a été régulièrement révisé à la lumière des exigences opérationnelles de la nouvelle expérience et de la nature évolutive des secours. Le mémorandum envisage l'établissement d'un groupe spécial à cette fin. L'étude la plus récente entreprise par ce groupe a abouti à la signature d'un mémorandum révisé, qui est entré en vigueur à la fin mars 1997.

6. Bien que le mémorandum en question ait été traditionnellement reconnu comme exemplaire, il se démarque nettement d'autres mémorandums du fait de sa spécificité et de son caractère opérationnel. Ce caractère est essentiellement dû au fait qu'il se concentre sur un seul secteur, notamment l'alimentation. En outre, la mise en oeuvre systématique de l'accord dans le monde entier a permis une rétro-information sur l'expérience acquise lors des opérations. Elle a contribué au développement du mémorandum révisé actuel, encore davantage orienté vers les opérations que les autres.

7. L'objectif de l'accord est la fourniture en temps voulu du volume nécessaire de vivres et des apports non alimentaires connexes. Par ce biais, le HCR et le PAM s'efforcent d'assurer le maintien ou la restauration d'un état nutritionnel satisfaisant parmi les groupes bénéficiaires. L'accord couvre la fourniture par le PAM de l'aide alimentaire aux réfugiés, aux rapatriés et, dans certaines situations, aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire, sous réserve, toutefois, que certaines conditions soient remplies. En outre, il jette les bases de relations de coopération et de consultation visant à établir le nombre de bénéficiaires à assister.

8. En vertu de l'accord, le PAM doit mobiliser les ressources et fournir les principales denrées alimentaires aux points de livraison avancés (PLA) administrés par le PAM. Le HCR est responsable du transport de l'ensemble des denrées obtenues par le PAM depuis les points de livraison avancés (PLA) jusqu'au point de distribution ultime, ainsi que de la distribution de l'ensemble des vivres aux bénéficiaires. Le partenaire d'exécution qui prend en charge la distribution finale pour le compte du HCR est cosignataire d'un accord avec le PAM et fait directement rapport aux deux institutions. Un accord tripartite (HCR, partenaire d'exécution, PAM) établit les modalités de distribution et d'établissement de rapports. Le HCR est responsable des enquêtes nutritionnelles périodiques et maintient, en consultation avec le PAM, un système de suivi nutritionnel effectif.

9. Le mémorandum stipule également que le HCR et le PAM élaboreront et tiendront à jour des plans d'intervention dans les pays où ils le jugent approprié. Des plans conjoints d'intervention fixant les objectifs décidés et les dispositions de mise en oeuvre doivent être élaborés et actualisés régulièrement au niveau national. En outre, le HCR doit s'assurer que le PAM est étroitement associé à la planification et à la mise en oeuvre des opérations de rapatriement, et les décisions sur l'utilisation de l'aide alimentaire du PAM seront prises conjointement.

10. Le mémorandum a fait la preuve de son efficacité dans de nombreuses situations, dont la crise dans la région des Grands Lacs en Afrique. Suite au déclenchement du conflit à l'est du Zaïre à la fin octobre 1996, une cellule d'urgence 24 heures sur 24 a été mise sur pied tant à Rome qu'à Genève. Chaque jour à heure fixe, des téléconférences ont eu lieu pour coordonner les activités de chaque institution, conformément au cadre fixé dans le mémorandum. Cela a permis aux deux organisations de réagir de façon appropriée aux défis rencontrés.

B. Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF)

11. Le mémorandum d'accord conclu entre le HCR et l'UNICEF a été signé en mars 1996. L'accord définit les rôles des deux organisations et fournit un cadre de coopération dans les activités auprès des réfugiés, des rapatriés, des personnes déplacées à l'intérieur du territoire et des populations locales dans les pays d'asile et les pays d'origine. L'accord traduit la responsabilité du HCR en matière de protection internationale et d'assistance aux réfugiés. Concernant les rapatriés, il reprend les responsabilités et le rôle de l'UNICEF dans les pays d'origine.

12. Dans le cadre susmentionné, l'UNICEF s'engage à faciliter la réintégration des enfants et des familles rapatriés dans les programmes nationaux, en particulier dans les programmes d'éducation et ceux qui sont liés au suivi des enfants rapatriés non accompagnés. L'assistance aux enfants non accompagnés est un domaine où les options de collaboration vont du partage de l'information et de l'évaluation du besoin de principes directeurs plus approfondis concernant certaines situations jusqu'à la prise en charge par l'UNICEF de programmes, tout en reconnaissant que les enfants relevant de la compétence du HCR continuent de relever du mandat de protection du Haut Commissaire.

13. Le mémorandum couvre différents niveaux d'opérations. Alors que l'UNICEF assume l'entière responsabilité de la couverture vaccinale antirougeoleuse et d'équipements et de fournitures connexes, dans de nouvelles situations de réfugiés et dans les activités liées à la réintégration des rapatriés, l'accord ne prescrit pas d'activités opérationnelles spécifiques. Il énumère les niveaux possibles de coopération et de partage des responsabilités, souvent sous réserve d'une requête de la part du HCR et de modalités à élaborer de concert avec les représentants des deux institutions. Dans ces situations, la planification conjointe et les initiatives proposées peuvent faire l'objet d'un mémorandum d'accord au niveau du terrain complétant le mémorandum global. Cela requiert des contacts et des échanges systématiques d'informations, tant au Siège que directement entre les fonctionnaires sur le terrain. Des accords par pays, matérialisant l'accord global, ont été conclus dans plusieurs pays, y compris la République démocratique populaire lao, la République-Unie de Tanzanie et l'Ouganda. Au niveau global, l'accord permet un examen constant de la politique dans les domaines d'intérêt commun, ainsi que sur les questions liées à la mise en oeuvre.

C. Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP)

14. Le mémorandum d'accord conclu entre le HCR et le FNUAP a été signé en juin 1995. L'élaboration du mémorandum s'intégrait dans une initiative plus large à l'issue de la Conférence internationale de 1994 sur la population et le développement. Il a conduit à une plus grande compréhension entre le HCR et le FNUAP, qui s'est traduite par un symposium organisé conjointement sur la santé génésique dans les situations de réfugiés. Les relations entre le FNUAP et le HCR se sont considérablement développées, le HCR restant en contact étroit avec le bureau de liaison du FNUAP à Genève, ainsi que sur le terrain.

15. L'accord établit un cadre global de coopération et de coordination entre les deux institutions afin de promouvoir la fourniture d'orientation sociale et de services de qualité en matière de santé génésique aux personnes relevant de la compétence du HCR. Ces activités sont conduites dans le plus grand respect des différentes religions et des valeurs ethniques et culturelles des réfugiés, conformément aux principes universels des droits de l'homme. Le mémorandum décrit les responsabilités de chaque institution, soulignant la capacité technique du FNUAP et le rôle opérationnel du HCR. Il identifie également les secteurs spécifiques de collaboration et de coordination, tels que la lutte contre la violence sexuelle et le ciblage des adolescents.

16. Depuis la signature du mémorandum, le FNUAP a financé des projets de santé génésique en faveur des réfugiés, des rapatriés et des personnes déplacées à l'intérieur du territoire dans 24 pays, et, dans 8 pays, il cible les mêmes groupes dans le cadre de programmes nationaux. Le financement par le FNUAP d'un projet conjoint visant à fournir des services de santé génésique à l'est de l'ancien Zaïre en novembre 1996 constituait une première.

D. Organisation mondiale de la santé (OMS)

17. Le mémorandum d'accord révisé conclu entre le HCR et l'OMS, signé en mars 1997, tient compte de l'expérience accumulée depuis la signature du premier mémorandum en décembre 1987. Il reflète un renforcement du rôle de l'OMS dans les opérations sur le terrain. Le mémorandum prévoit le renforcement de la collaboration dans un certain nombre de domaines, en définissant plus clairement les responsabilités assignées à chaque organisation, soulignant le rôle opérationnel du HCR et la capacité de l'OMS, essentiellement sur le plan des conseils techniques en matière de santé. Il institutionnalise également les voies de communication et met en exergue les avantages comparatifs des deux institutions pour la fourniture de soins de santé effectifs et réalistes aux réfugiés et aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire.

18. L'accord prévoit que le HCR consultera l'OMS pour les questions ayant trait aux soins de santé des réfugiés, aux fins d'orientation technique. Il prévoit également l'appui du HCR dans les négociations sur les services de santé avec les gouvernements et la coordination avec l'OMS dans les efforts déployés pour intégrer les activités sanitaires destinées aux bénéficiaires dans les services de santé publique. A cet effet, le HCR accordera, dans toute la mesure possible, son appui et son assistance aux gouvernements, y compris pour les programmes bénéficiant aux populations hôtes locales. En outre, l'OMS fournira une aide technique et une assistance à court terme à la demande du HCR. Ce dernier, dans toute la mesure des possibilités, fournira une aide logistique et autre aux fonctionnaires de l'OMS concernés.

19. La coopération entre les deux institutions a abouti à l'établissement de principes directeurs et de protocoles conjoints. L'OMS a également participé à des missions d'évaluation, à l'identification des épidémies et à la lutte contre les maladies, ainsi qu'à des opérations d'évaluation des programmes actuels dans la région des Grands Lacs en Afrique. Elle a également dépêché des épidémiologistes dans plusieurs camps de réfugiés rwandais.

E. Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)

20. Le mémorandum d'accord conclu entre le PNUD et le HCR, intitulé Cadre de coopération opérationnelle entre le HCR et le PNUD, a été signé en avril 1997, remplaçant et annulant la Coopération HCR/PNUD concernant les activités de développement touchant aux réfugiés et aux rapatriés, de novembre 1987.

21. L'accord de 1987 se fondait sur l'hypothèse selon laquelle le HCR s'efforcerait d'obtenir la participation du PNUD lorsque les projets du HCR auraient atteint leurs objectifs et pourraient être remplacés par des projets de développement à long terme. Compte tenu de l'évolution des besoins d'assistance humanitaire et de développement, et de la reconnaissance croissante de la nécessité d'établir un parallèle entre l'aide humanitaire et l'aide au développement plutôt que de les concevoir dans un ordre séquentiel, les deux institutions ont décidé d'élargir l'accord. Il fournit, désormais, un cadre aux efforts visant à renforcer l'alerte précoce, à remédier aux effets néfastes d'afflux massifs de réfugiés dans les zones d'accueil, à promouvoir la réintégration et le relèvement après le conflit, et à favoriser un retrait précoce et graduel de l'assistance humanitaire.

22. Le mémorandum établit les principes fondamentaux de la coopération. Il vise à assurer une coopération pratique au niveau du terrain, bénéficiant aux réfugiés et aux populations cibles nécessiteuses. Le cadre a pour but de fournir une base saine de coopération sur laquelle les bureaux nationaux pourront établir des accords et des structures de collaboration adaptés à chaque situation.

23. A titre d'exemple de mémorandum d'accord local, il convient de citer celui qui a été signé en mars 1997 entre le PNUD et le HCR au Rwanda, essentiellement axé sur la réhabilitation et la réintégration des rapatriés, ainsi que sur le retrait échelonné de l'assistance humanitaire. Bien qu'il ait été conclu juste avant la signature d'un mémorandum global, il s'agit d'une émanation directe d'un processus ayant conduit à l'accord global.

F. Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM)

24. Le mémorandum d'accord conclu entre le HCR et l'UNIFEM a été signé en novembre 1993. L'UNIFEM, compte tenu de ses compétences en matière de promotion du renforcement du pouvoir d'action politique et économique des femmes, a constitué un partenaire naturel du HCR dans le ciblage des femmes réfugiées et rapatriées. Les principaux objectifs de l'accord visent à fournir une formation sexo-spécifique, un échange d'informations techniques, à promouvoir les compétences et les capacités de gestion des organisations concernant la fourniture de services aux femmes réfugiées, et à encourager l'intégration des programmes pour les femmes réfugiées et rapatriées dans les plans de développement nationaux orientés vers les femmes.

25. Le mémorandum est un cadre d'action élargi, qui a servi de point de référence dans la planification des activités conjointes. Le HCR coopère avec l'UNIFEM dans le maintien d'une base de données établissant une distinction entre les sexes, ainsi qu'une formation tenant compte des sexo-spécificités à l'intention des partenaires d'exécution, des ONG, des institutions des Nations Unies et des fonctionnaires gouvernementaux. La prise de conscience parmi le public du sort des femmes demandeurs d'asile, réfugiées et rapatriées ainsi que déplacées est un autre domaine où les deux institutions ont coopéré dans le cadre du mémorandum. A cet effet, de concert avec l'Organisation de l'unité africaine, la Commission économique pour l'Afrique et la Fondation Ford, elles ont collaboré à l'organisation de la première Conférence régionale sur le statut juridique des femmes réfugiées et déplacées en Afrique, tenue en août 1995, et à la publication du Legal Status of Refugee and Internally Displaced Women in Africa. Les deux institutions coopèrent de plus en plus étroitement sur le thème des femmes dans l'établissement de la paix. Elles ont, par exemple, mis sur pied des activités de formation communes au Burundi et au Rwanda pour la résolution des conflits et l'établissement de la paix. Un atelier interinstitutions conjoint est prévu pour novembre 1997 pour faire toute la lumière sur les réalisations les plus remarquables des femmes dans le domaine de l'établissement de la paix.

G. Organisation internationale pour les migrations (OIM)

26. En mai 1997, l'OIM et le HCR ont conclu un mémorandum régissant les relations entre les deux institutions. L'accord prévoit un cadre global pour parvenir à une complémentarité des activités dans le monde entier.

27. Le mémorandum reflète les relations étroites entre les deux institutions. Il définit les responsabilités respectives en matière de réfugiés, de migrants, de demandeurs d'asile, de rapatriés et de personnes déplacées à l'intérieur du territoire, et décrit les domaines de coopération. Les domaines éventuels de collaboration ont trait, notamment, à la prévention, à la planification pour imprévus, à la création de capacités institutionnelles, aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire, à l'organisation des départs à l'intérieur du pays, au rapatriement librement consenti, à la réintégration et à la réinstallation. L'accord prévoit également des campagnes d'information communes ciblant les personnes relevant de la compétence des deux organisations.

28. Le mémorandum est, par nature, un cadre élargi de coopération. L'accord n'est pas en soi éminemment opérationnel, et l'essentiel de la coopération entre le HCR et l'OIM est régi par des accords de projets spécifiques, bien que le mémorandum reconnaisse expressément qu'il puisse être élargi moyennant des lettres d'accord au niveau du terrain. L'OIM et le HCR convoqueront une réunion visant à examiner le mémorandum à la mi-septembre 1997.

III. CONCLUSION

29. Les mémorandums susmentionnés sont semblables pour ce qui est de leur structure d'ensemble. Ils font tous référence au mandat de chacune des organisations, définissent le champ des activités couvertes et établissent les responsabilités des deux organisations vis-à-vis des groupes bénéficiaires, des régions géographiques et des secteurs d'activité. Les groupes bénéficiaires, ciblés dans les mémorandums conclus avec le HCR, sont des réfugiés, des rapatriés, des personnes déplacées à l'intérieur du territoire et, dans une mesure limitée, touchent les populations hôtes locales.

30. Outre la collaboration au niveau opérationnel, les activités visées dans les mémorandums incluent la planification pour imprévus, l'évaluation des besoins, l'élaboration de normes et de principes directeurs et le partage d'informations. Les aspects relatifs à l'information et à la recherche de fonds, pouvant être spécifiques ou conjointes, sont également examinés.

31. Les mémorandums diffèrent, toutefois, par leur caractère spécifique, opérationnel et par leur portée. Alors que le mémorandum d'accord conclu entre le HCR et le PAM a une vocation essentiellement opérationnelle, l'accord avec le FNUAP, par exemple, est de portée générale. Le mémorandum entre le HCR et le PNUD couvre un large éventail de secteurs et établit des principes de coopération, mais n'est pas en soi hautement opérationnel. Dans la mesure où il s'efforce d'établir un cadre global de coopération, il appelle nécessairement l'élaboration de mémorandums spécifiques au niveau national à caractère hautement opérationnel. A ce titre, on peut également citer l'accord avec l'UNICEF, très spécifique dans certains secteurs (la couverture vaccinale antirougeoleuse) mais fournissant un cadre global dans d'autres secteurs.

32. En dépit de ses profondes divergences, le caractère spécifique et opérationnel du mémorandum est une indication du niveau de collaboration atteint au-delà de la simple déclaration de bonnes intentions. Les mémorandums récemment conclus sont beaucoup plus spécifiques que la génération antérieure tendant à être des documents pro forma à caractère général. En outre, le nombre de mémorandums spécifiques à chaque pays, complétant les cadres globaux, sont une nouvelle indication des progrès accomplis par les institutions vers l'établissement de liens opérationnels cohérents et prévisibles.

33. Des examens réguliers conjoints des opérations dans le cadre d'un mémorandum, étalonnés sur les objectifs préétablis, fournissent une occasion d'évaluer l'action conduite par chaque partenaire. Ces examens conjoints contribuent, à leur tour, à un plus grand caractère opérationnel du mémorandum, par le biais de précisions et de révisions adéquates des dispositions du mémorandum. L'objectif de ces examens est de renforcer, dans toute la mesure possible, le caractère prévisible et systématique des interventions respectives.

34. L'expérience du HCR suggère que les mémorandums, complétés si nécessaire par des accords spécifiques au pays, peuvent beaucoup contribuer à garantir la pertinence, l'efficacité et la coordination d'une opération. A l'exception de la Banque mondiale, où des accords de coopération renforcée feront bientôt l'objet d'une communication conjointe au personnel de la part du Président et du Haut Commissaire, les mémorandums actuels couvrent déjà les principaux partenaires opérationnels intergouvernementaux du HCR. Le HCR et ses partenaires continueront d'examiner l'efficacité et la pertinence des dispositions des mémorandums, tant au plan global qu'au plan spécifique au niveau des opérations.

1 E/1997/98, par. 15.