Gérer les tensions du personnel et sa sécurité : un défi pour le HCR

EC/47/SC/CRP.49

Description : 9ème réunion

GERER LES TENSIONS DU PERSONNEL ET SA SECURITE : UN DEFI POUR LE HCR

I. INTRODUCTION

1. Le niveau élevé de danger et de tension auquel le personnel du HCR a été exposé ces dernières années dans de nombreuses régions du monde a une grande incidence sur sa capacité à couvrir les besoins humanitaires de façon efficace. Les meurtres d'agents humanitaires et d'autres événements tragiques en ex-Yougoslavie, dans la région des Grands Lacs en Afrique, en Tchétchénie (Fédération de Russie), en Asie centrale et ailleurs ont été de plus en plus fréquents.

2. A la requête du Haut Commissaire, le Service d'inspection et d'évaluation (SIE) a conduit une étude approfondie de l'expérience et de la pratique du HCR en matière de sécurité du personnel et de gestion des tensions. L'étude avait pour but d'identifier les déficiences actuelles et de proposer des principes directeurs globaux pour le Haut Commissariat dans le contexte le plus large du système des Nations Unies. Ce document résume le rapport de deux consultants extérieurs qui se sont rendus dans 28 lieux d'affectation, dans 13 pays d'Afrique, d'Asie et d'Europe, et qui ont interviewé plusieurs centaines de fonctionnaires internationaux et locaux/nationaux (et, dans certains cas, leurs familles), ainsi que des collègues d'autres institutions des Nations Unies et organisations internationales sur le terrain, ainsi qu'au Siège.

3. Plus de deux tiers des fonctionnaires, internationaux et nationaux, travaillent aujourd'hui dans des zones à risques, selon le rapport. Plus d'un tiers des agents internationaux travaillent dans des lieux d'affectation particulièrement dangereux. Les agents humanitaires sont de plus en plus souvent délibérément ciblés. Dans de nombreuses situations de conflit, les agences humanitaires, remplissant un vide politique, sont souvent devenues parties au conflit. Accomplissant leur mission dans des conditions extrêmement périlleuses, certains membres du personnel négligent leur propre sécurité, au point de mettre en danger leur sécurité physique et mentale. Bon nombre d'entre eux sont recrutés et affectés dans des délais très courts, et reçoivent une formation spécifique en matière de sécurité limitée ou une information sommaire concernant les conditions qui prévalent sur leur lieu de travail.

4. Les consultants recommandent un renforcement de la gestion et de la direction au Siège et sur le terrain pour soutenir des personnes qui se trouvent sur la ligne de front, afin de renforcer la sécurité du personnel et de lutter contre les retombées néfastes des tensions. Tout en reconnaissant que le HCR a fait des progrès notables dans ce domaine, le rapport propose des stratégies intégrant davantage la gestion des tensions du personnel et les préoccupations en matière de sécurité dans la politique globale, et met en exergue les régions où des ressources supplémentaires, tant humaines que financières, seraient nécessaires. Il souligne que les ressources consacrées à la sécurité (et à la gestion du stress) ne doivent pas faire l'objet de coupes budgétaires.

II. LA VOIX DU TERRAIN

5. « Le HCR a exposé son personnel à un niveau de violence inacceptable ... Je pense que le seuil n'est plus respecté », a confié un membre du personnel à l'équipe d'évaluation. Le concept de « seuil de sécurité » - jusqu'à quel point les agents humanitaires peuvent-ils être affectés dans des lieux où ils courent de grands dangers pour assister et protéger les victimes du conflit - doit être réévalué de toute urgence par les Nations Unies, les institutions internationales et les organisations non gouvernementales. « Le HCR et ses partenaires prennent davantage de risques que les militaires, sans que rien ni personne ne les empêche de le faire », précisent les consultants. Ils exhortent donc le HCR à prendre les devants et à inviter toutes les institutions concernées, sous l'égide du Coordonnateur des Nations Unies pour les questions de sécurité (UNSECOORD), pour définir conjointement les conditions minimales de service dans de telles situations.

6. Les risques pour la sécurité physique du personnel servant dans des zones de conflit vont des attaques aériennes et terrestres aux mines, à la violence généralisée et au crime, jusqu'à la prise d'otage ciblée, aux détentions et au harcèlement, souvent assortis d'extorsion, visant parfois délibérément les agents humanitaires et, notamment, le personnel local. Confrontés chaque jour à la mort, à la destruction et aux mauvaises nouvelles, bon nombre de fonctionnaires ne prennent même pas les précautions les plus routinières dans les zones à haut risque. Travaillant sept jours sur sept, 24 heures sur 24, vivant au milieu de la violence et du danger, souvent séparés de leurs familles, ils en viennent souvent à se négliger : ils sautent des repas, fument et boivent avec excès. L'incidence de ces habitudes sur leur santé physique et mentale et, par voie de conséquence, sur l'efficacité des opérations d'urgence, n'a pas toujours été bien comprise des fonctionnaires eux-mêmes. Certains se sont même montrés franchement sceptiques devant le fait que l'on considère les tensions comme un problème ou ont estimé qu'elles faisaient tout simplement « partie du travail ».

7. Le rapport établit que les tensions subies par le personnel et sa sécurité vont de pair. Face à un danger immédiat et direct, les tensions sont décrites comme une « tension ponctuelle critique ». Même lorsqu'elles ne sont pas sous le feu ennemi, les personnes vivant et travaillant dans des zones de conflit souffrent de « tensions cumulatives ». Le personnel travaillant dans des opérations à haut risque n'est pas le seul à subir des tensions. De nombreux agents sur le terrain affectés dans des zones éloignées et inhospitalières connaissent des épreuves presque intolérables : un cadre de vie et de travail inadéquat, la promiscuité, un climat extrême et malsain, l'hostilité des autorités locales et/ou de la population, la violence et le crime endémiques.

8. Dans un certain nombre de régions visitées par l'équipe d'évaluation, une direction très présente et une gestion habile de membres du personnel expérimentés ont entretenu la motivation et le moral du personnel, et l'ont aidé à contrer certains des effets négatifs du danger et des tensions. Dans d'autres régions, les membres du personnel estimaient que cette direction faisait cruellement défaut. Inévitablement, dans ces dernières situations, des problèmes interpersonnels ont une incidence négative sur le travail d'équipe, tant avec les collègues qu'avec les partenaires extérieurs sur le terrain. Les consultants ont donc demandé au personnel et à l'ensemble des cadres de prendre davantage conscience des causes et des effets des tensions cumulatives, et de réfléchir aux moyens d'y remédier.

9. Ils ont également découvert que le personnel était parfois réticent à faire état de risques en matière de sécurité ou de travail dans des conditions excessivement difficiles à leurs supérieurs ou au Siège de peur, pensaient-ils, que ces plaintes ne portent préjudice à leurs perspectives d'affectation ou d'emploi. Bon nombre de fonctionnaires se sont également plaints de problèmes de communication avec le Siège, perçu comme trop exigeant pour ceux qui sont sur la ligne de front, sans toutefois leur apporter l'assistance nécessaire. D'autres ont affirmé avoir reçu peu d'informations ou de formation spécifiquement liées aux situations où ils ont été appelés à travailler, parfois dans un délai très court. Le rapport souligne la nécessité d'un échange d'informations constant parmi le personnel, y compris le personnel local, concernant l'évolution de la situation et les décisions politiques touchant à leur sécurité et à leur bien-être. Selon le rapport, ce dernier point aurait contribué énormément à soutenir le moral du personnel sur le terrain.

III. VERS UNE STRATEGIE DE GESTION DES TENSIONS

10. Les consultants ont établi six grandes catégories de facteurs générateurs de tensions :

i) les conditions de vie;

ii) la séparation des familles;

iii) les conditions de travail;

iv) les incidents graves;

v) les aspects tenant à l'organisation (c'est-à-dire la position des fonctionnaires vis-à-vis de l'Organisation et de sa mission); et

vi) les relations extérieures (par exemple, avec les autorités nationales, les réfugiés eux-mêmes, la communauté locale, d'autres organisations humanitaires, les médias).

Différentes initiatives en matière de gestion ont été prises pour faire face à ces problèmes, notamment par la Division de la gestion des ressources humaines (DGRH), au Service médical (SM) et l'Unité chargée du bien-être du personnel (UBEP). Ces innovations doivent, désormais, être intégrées dans une stratégie de gestion des tensions à l'échelle de l'organisation.

11. Par exemple, des mesures ont été prises sur un certain nombre de lieux d'affectation pour éloigner temporairement le personnel de lieux où ils sont soumis à de graves tensions et où ils courent des dangers physiques, pour leur permettre de récupérer physiquement et mentalement, sur une base volontaire ou obligatoire. Cela implique la disponibilité de personnel dans les bureaux concernés pour couvrir ces absences, et cela doit être pris en considération au moment de planifier les opérations dans des lieux présentant des risques pour la sécurité et générateurs de tensions. De même, un « programme de décompression » à l'intention des membres du personnel quittant ces lieux d'affectation devrait être élaboré. Ceux qui sont transférés devraient bénéficier d'une période de récupération d'un mois au minimum entre les différentes affectations (trois ou six mois si l'on établit qu'ils souffrent de troubles post-traumatiques).

12. D'autres mesures sont proposées concernant le recrutement et le déploiement de personnel dans les lieux d'affectation présentant des risques pour la sécurité et générateurs de tensions. Il s'agit, notamment, de tenir les fonctionnaires informés des perspectives d'organisation des carrières; de garantir que les contrats des fonctionnaires nouvellement recrutés ont une durée minimale de six mois; de mettre à l'essai une durée d'affectation de six à douze mois maximum pour le personnel servant dans les zones dangereuses; d'assurer un équilibre hommes/femmes dans tous les lieux d'affectation, tout en identifiant les préoccupations spécifiques au personnel féminin en matière de sécurité et en y répondant.

13. Le Service médical (SM) et l'Unité chargée du bien-être du personnel (UBEP) devront être renforcés, pour leur permettre de participer à une approche dynamique et préventive des tensions, en ayant notamment recours à la formation et à l'orientation sociale, à l'identification de fonctionnaires qualifiés dans le domaine pour faciliter les examens médicaux; l'organisation de missions d'évaluation; et, en général, la promotion de la santé et du bien-être. Des administrateurs/conseillers chargés du bien-être du personnel à l'extérieur doivent être déployés dans les zones à haut risque.

14. Des normes minimales en matière de logement, d'approvisionnement, d'environnement (sports et loisirs) doivent également être établies. Le personnel affecté dans des lieux présentant des risques élevés doit avoir accès à des services de télécommunication accessibles au plan financier ou subventionnés afin de maintenir un contact régulier avec leurs familles et leurs amis. En outre, dans certains cas, on peut avoir recours à l'affrètement d'avions pour transporter le personnel ayant besoin d'un repos dû à des tensions intolérables et à des risques graves.

15. Le rapport précise également que des leçons intéressantes peuvent être tirées de mesures prises par d'autres organisations internationales et des Nations Unies, notamment le Comité international de la Croix-Rouge dont le mandat l'amène à opérer principalement dans les zones de conflit et qui a mis en oeuvre une politique de gestion des tensions depuis quelques années.

IV. SITUATIONS DIFFICILES : UNE APPROCHE GLOBALE DE LA SECURITE DU PERSONNEL

16. Bien que les dangers et les accidents ne soient pas des expériences nouvelles pour le HCR depuis le début des années 90, en raison de la montée de la violence sur trois continents, le travail dans des zones à haut risque est devenu une caractéristique commune du travail sur le terrain. Bon nombre des fonctionnaires internationaux servant dans des zones dangereuses sont en début de carrière et n'ont que peu de chances d'être affectés sur des postes plus sûrs au sein de l'Organisation. Deux opérations de grande envergure (en ex-Yougoslavie et dans la région des Grands Lacs) ont plus que doublé les effectifs du HCR, et bon nombre de fonctionnaires actuels ont travaillé dans des lieux d'affectation à haut risque pendant trois ou quatre ans. En raison de la nature temporaire de ces affectations, l'insécurité au plan de la carrière vient s'ajouter à l'insécurité physique.

17. Les gouvernements hôtes sont en théorie responsables de la sécurité des agents humanitaires et des personnes à leur charge, mais, trop souvent, l'incapacité des autorités en place de faire respecter l'ordre public, d'établir leur souveraineté ou l'arrivée au pouvoir d'autorités de facto instables laisse les organisations humanitaires internationales seules ou obligées de négocier avec des mouvements de résistance. Il est donc plus que jamais nécessaire de disposer d'un système de sécurité efficace sur lequel le personnel et leurs familles peuvent compter.

18. Au sein du système des Nations Unies (et cela s'applique naturellement au HCR), la responsabilité globale de la sécurité du personnel incombe à l'UNSECOORD, agissant au nom du Secrétaire général. Les décisions importantes, telles que l'évacuation de personnel, doivent avoir l'aval du Siège des Nations Unies à New York. Tout en reconnaissant la pertinence des dispositions actuelles en matière de sécurité à l'échelle du système, le personnel du HCR sur le terrain estime souvent qu'elles sont de valeur inégale selon le temps, le lieu et les circonstances. Un effort important est actuellement fait au niveau interinstitutionnel pour renforcer ces dispositions, de concert avec le HCR, afin de mettre en commun les expériences récentes.

19. Il s'agit, par exemple, de situations où les objectifs politiques, militaires et humanitaires sont entremêlés, avec le déploiement simultané d'institutions humanitaires internationales et de forces du maintien de la paix, de la Police civile des Nations Unies ou des observateurs militaires. Ces derniers ont été de plus en plus souvent appelés à fournir une assistance en matière de sécurité et de logistique dans le cadre des opérations humanitaires internationales. Toutefois, cette précieuse assistance ne va pas sans problèmes. Le personnel civil, habitué à prendre des initiatives pour répondre à ces besoins immédiats, a parfois eu des difficultés à traiter avec des forces armées disciplinées, entraînées à obéir aux ordres et à s'en tenir au règlement. Le rapport constate également que les rôles et les modalités de la coopération entre les Forces de maintien de la paix des Nations Unies et l'UNSECOORD restent imprécis. Les consultants jugent utile l'élaboration de deux documents de formation par le HCR sur la base de données transmises par des militaires et des civils.

20. Le Manuel des Nations Unies en matière de sécurité sur le terrain exige qu'un plan de sécurité et d'évacuation existe sur chaque lieu d'affectation. Les dispositifs des Nations Unies en matière de sécurité sont mis en oeuvre dans plusieurs phases, couvrant les précautions à prendre au préalable, les restrictions imposées aux déplacements du personnel, les transferts, la suspension de programmes et l'évacuation du personnel international et des personnes à leur charge. La personne responsable au niveau national et le représentant officiel (RO), généralement le représentant résident du PNUD, mais parfois le Délégué du HCR. Une équipe de gestion de la sécurité représente l'ensemble des institutions des Nations Unies présentes dans le pays. Le HCR est parfois responsable dans une région d'un pays où il joue le rôle de chef de file, comme ce fut le cas récemment à l'est de la République démocratique du Congo. Lorsque la situation l'exige, les administrateurs des Nations Unies chargés de la sécurité du personnel sur le terrain (ASPT) sont dépêchés sur place pour conseiller à plein temps le représentant officiel.

21. Le HCR a pris des mesures pour améliorer sa réponse aux problèmes de sécurité dans le cadre des paramètres globaux à l'échelle du système. Dans la mesure où le HCR opère souvent seul, loin du représentant officiel basé dans la capitale, les dispositions actuelles ne permettent pas toujours de communiquer les préoccupations spécifiques du personnel du HCR à l'ensemble du système. Fort de cette constatation, le HCR a nommé son propre Coordonnateur pour la sécurité du personnel sur le terrain (CoSPT), une Section de la sécurité du personnel sur le terrain (SSPT) a été créée au sein de la Division de la gestion des ressources humaines (DGRH) et des Conseillers du HCR pour la sécurité du personnel sur le terrain (CSPT) sont déployés pour procéder à des évaluations de la sécurité sur place et émettre des recommandations, informer le personnel nouvellement recruté, fournir une formation et des conseils sur la sécurité au travail et au domicile, et faciliter l'élaboration et l'examen des plans d'évacuation. Sous réserve d'une liaison étroite entre les deux parties, les consultants voient peu de risques de chevauchement entre les Conseillers du HCR pour la sécurité du personnel sur le terrain (CSPT) et l'Administrateur des Nations Unies chargé de la sécurité du personnel sur le terrain (ASPT) basé dans la capitale, qui se consacre à plein temps à la gestion du plan de sécurité à l'échelle du pays.

22. Le rapport recommande un renforcement ultérieur de la SSPT et l'établissement d'un lien plus direct entre la SSPT et les responsables des opérations et de la politique, tant au Siège que sur le terrain. Sur la base des préoccupations exprimées par le personnel sur le terrain, les consultants ont recommandé la mise au point de réunions d'information dans la sécurité à l'intention du personnel nouvellement recruté adaptées aux situations dans lesquelles ils se trouvent. Ces informations doivent obligatoirement être communiquées aux fonctionnaires en place transférés dans des lieux d'affectation difficiles et à haut risque.

23. Au sein du système des Nations Unies, le HCR a fait oeuvre de pionnier dans l'élaboration d'un nécessaire de formation en matière de sécurité du personnel. Les matériaux sont utilisés dans les cours parrainés par l'UNSECOORD et sont mis à la disposition du HCR et du personnel d'autres institutions des administrateurs gouvernementaux et des ONG. Malheureusement, seul un petit pourcentage du personnel du HCR a reçu cette formation. Davantage de personnel au Siège et sur le terrain devrait bénéficier de cette formation, la priorité devant être accordée au personnel nouvellement recruté, aux délégués et aux membres d'équipes affectées pour la première fois dans une zone présentant de hauts risques.

24. La sécurité dépend également de la disponibilité d'un équipement de protection approprié, allant de gilets pare-balles aux véhicules blindés. Des procédures spécifiques d'achat et de déploiement viennent d'être élaborées sur la base des leçons tirées dans des situations telles que celle de l'ex-Yougoslavie. Les consultants ont identifié quelques lacunes dans ce domaine. Les télécommunications constituent un autre élément crucial. Le rapport constate que le HCR est tout à fait capable de faire face aux situations d'urgence. En puisant dans son stock d'équipement de télécommunication et dans son réseau d'experts expatriés, le HCR peut fournir un équipement et une formation appropriés à très court délai.

V. PERSONNEL NATIONAL ET PARTENAIRES D'EXECUTION

25. Les consultants ont également découvert que les préoccupations spécifiques en matière de sécurité concernant le personnel local exigent également un examen urgent. Côtoyant souvent le danger, ce personnel est chargé de faire fonctionner le bureau extérieur en cas d'évacuation du personnel international. Conformément au Manuel des Nations Unies en matière de sécurité du personnel sur le terrain, les fonctionnaires locaux ne peuvent être évacués eux-mêmes que « dans les cas les plus exceptionnels où leur sécurité est en péril, ou leurs biens sont perdus ou endommagés du fait de leur emploi aux Nations Unies ». Le personnel local peut être relogé dans une région plus sûre du pays ou peut bénéficier d'un congé spécial sans traitement.

26. Le rapport souligne que les délégués du HCR peuvent et doivent se montrer très flexibles dans la réponse à ce problème. Outre une étude approfondie sur la sécurité du personnel national, les consultants ont recommandé un certain nombre de mesures préventives routinières telles que la mise à jour systématique de dossiers sur le personnel national et les personnes à leur charge, la participation de ce personnel aux débats et à la planification concernant leur sécurité, et la mise à disposition d'une formation en matière de sécurité et de tensions.

27. Parallèlement, le rapport se penche sur la situation du personnel des partenaires d'exécution tels que les ONG. Le Manuel des Nations Unies en matière de sécurité sur le terrain prévoit une assistance aux personnes étrangères à l'Organisation, ainsi qu'à leurs familles, lorsqu'elles travaillent dans le cadre d'opérations des Nations Unies par l'intermédiaire des ONG ou d'autres organisations bénévoles.

28. Le HCR a offert à ses partenaires d'exécution une formation, une sécurité quotidienne dans le cadre du plan de sécurité et de la sécurité d'urgence, y compris l'évacuation de personnel international. Une directive récente de l'UNSECOORD exige, toutefois, que les partenaires d'exécution demandent leur inclusion expresse dans le plan et signent un mémorandum d'accord avec le représentant officiel. Le mémorandum comprend les clauses nécessaires à la décharge de responsabilités et au partage des coûts. Le mémorandum exige également des partenaires d'exécution qu'ils suivent exactement les instructions des représentants officiels et qu'ils fassent rapport sur les déplacements du personnel et les incidents en matière de sécurité. Ces mesures sont absolument indispensables si les Nations Unies entendent assurer la sécurité des partenaires d'exécution. En cas de tensions dues au souhait des ONG de conserver leur indépendance, le rapport établit que le point crucial en la matière reste l'établissement de relations de confiance entre les délégués du HCR et les partenaires d'exécution sur le terrain.

VI. LE FACTEUR HUMAIN ET LA POLITIQUE

29. La politique du HCR en matière de sécurité du personnel sur le terrain (comme dans le cas de la question de la gestion du stress qui lui est étroitement liée) a besoin d'une action coordonnée à différents niveaux. Un large éventail d'acteurs entrent en scène dans une situation donnée, allant du HCR à d'autres branches du système des Nations Unies (y compris les forces du maintien de la paix), aux gouvernements, aux autorités locales, aux parties en conflit et à d'autres entités telles que la Force d'application de l'OTAN en Bosnie. En outre, les consultants soulignent que les procédures sont d'un piètre secours s'il n'existe pas pour les mettre en oeuvre des personnes ayant les qualités requises. Il s'agit d'une responsabilité lourde pour les cadres sur le terrain, et il est important qu'ils se sentent responsables des mesures qu'ils prennent pour se protéger et protéger les autres, tout comme le personnel spécialisé en matière de sécurité et le personnel dans son ensemble. Les décisions quant à la question de savoir si le personnel sera affecté dans des situations dangereuses, en dépit de risques connus en matière de sécurité, sont fondamentales. Il en va de même des décisions quant au retrait en cas de détérioration de la situation ou quand il s'agit de décider si le retrait sera partiel, total, à court terme ou à long terme.

30. Il convient de faire comprendre aux gouvernements que des fonds doivent être mis à disposition pour assurer la sécurité du personnel. A l'initiative du HCR, une déclaration unanime a été adoptée par le Comité administratif de coordination (CAC) insistant sur le fait que les projets en matière de sécurité du personnel ne doivent pas faire l'objet de coupures budgétaires.¹ On espère que cette initiative aura une influence positive sur les organes directeurs et les donateurs. Le rapport partage tout à fait le point de vue de nombreux fonctionnaires du HCR selon lequel « la sécurité a un coût, mais le personnel constitue l'atout le plus précieux de l'Organisation ».

1 Comité administratif de coordination, deuxième session ordinaire de 1995, New York, 12 et 13 octobre 1995 (ACC/1995/23, par. 37).