Exposé par le Prince Sadruddin Aga Khan, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, à la Réunion des représentants à Genève des Etats membres du Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire

Le 25 juin 1976

Introduction

Mesdames, Messieurs, je voudrais tout d'abord vous souhaiter la bienvenue à cette réunion spéciale d'information, à laquelle je vous sais gré d'être venus assister et qui, conformément à la pratique suivie depuis quelques années, nous permet de vous tenir régulièrement informés des problèmes qui se posent au Haut Commissariat et de vous consulter à leur sujet.

Malheureusement, le Président du Comité exécutif, Son Excellence M. Clark, Ambassadeur du Nigéria, et notre Vice-Président, M. Rauscher, représentant de l'Autriche, ne sont pas à Genève. Mais je suis heureux d'accueillir notre très compétent rapporteur, M. Hæstmark, représentant de la Norvège.

Etant donné le caractère tout à fait officieux de nos entretiens, nous n'avons pas à nous préoccuper de détails de procédure fastidieux qui alourdissent de plus en plus les travaux des réunions de l'ONU. En l'absence d'objections, je vais tout simplement vous exposer les principaux faits nouveaux intervenus depuis la vingt-sixième session du Comité exécutif, en octobre 1975, puis ouvrir le débat sur toute question précise que vous voudriez soulever. Puisque je n'entends pas d'objection, il en est ainsi décidé.

Mesdames, Messieurs, les problèmes avec lesquels le Haut Commissariat es taux prises et que je voudrais évoquer ce matin concernent la protection et l'assistance matérielle. Deux documents d'information ont été distribués, l'un sur la situation du programme ordinaire du Haut Commissariat, l'autre sur les opérations spéciales en cours. Ces documents contiennent, je crois, les données de fait et les chiffres dont vous pouvez avoir besoin pour vous faire une idée générale des activités présentes du HCR. Je me contenterai donc de mettre en lumière brièvement quelques-unes de nos principales préoccupations au sujet desquelles je souhaiterais connaître votre avis.

Depuis la vingt-sixième session du Comité exécutif, les travaux du HCR n'ont malheureusement pas cessé de croître, tant en volume qu'en étendue. Avant même qu'il ait eu le temps de mener à bien les programmes en cours, de nouvelles situations, d'une ampleur considérable, ont surgi. Bien entendu, cette accumulation de problèmes a exercé une forte pression sur les ressources du Haut Commissariat. Parfois, lorsque j'y réfléchis, je me demande si les gouvernements ne sont pas déjà saturés par le déferlement d'appels et de sollicitations dont ils sont l'objet pour toutes sortes de questions humanitaires. Malheureusement, dans le cas des réfugiés, on ne s'attache guère à éliminer les causes premières de la situation, on ne fait qu'en traiter les effets. Il en résulte un accroissement continuel de notre travail et, inévitablement, un recours plus fréquent à la communauté internationale.

Les membres du Comité exécutif sont constamment tenus au courant de tous les faits nouveaux majeurs, soit par des communications comme les appels de fonds ou les demandes de lieux de réinstallation, qui sont la conséquence directe de ces faits nouveaux, soit par des notes ou aide-mémoire envoyés aux gouvernements et portant sur des questions déterminées. Je voudrais m'en tenir ce matin à trois domaines d'activité qui demandent actuellement un effort spécial :

i) Les problèmes de protection, notamment en Amérique latine ;

ii) Les questions de réinstallation, notamment pour les réfugiés en Asie et en Amérique latine ;

iii) L'assistance matérielle, eu égard à la situation financière actuelle, tant au titre du programme ordinaire que des opérations spéciales.

LA PROTECTION

La protection reste l'une des fonctions principales du Haut Commissariat et l'une des plus délicates, et le Comité exécutif y a accordé une attention spéciale à sa dernière session. Le Comité a même lancé l'an dernier un appel urgent aux gouvernements, leur demandant d'observer les dispositions des instruments internationaux relatifs aux réfugiés et de respecter le principe du non-refoulement. Si la législation concernant les réfugiés a progressé dans certains pays, j'ai le regret de devoir dire que dans de nombreuses régions du monde la situation d'ensemble s'est aggravée au lieu de s'améliorer. C'est le cas notamment en Amérique latine, région qui, paradoxalement, a toujours joué un rôle de premier plan dans le développement du droit d'asile. L'Argentine et le Chili, et à un moindre degré, la Bolivie et l'Uruguay, sont actuellement au centre de nos préoccupations. L'Argentine en particulier est de plus en plus souvent le théâtre d'événements tragiques. On apprend tous les jours que des personnes, entre autres des réfugiés, sont enlevées, torturées et tuées. Le Haut Commissariat reste en contact étroit avec les autorités argentines, qui sont confrontées à une tâche extrêmement difficile, et il devient de plus en plus évident que l'ordre public s'est gravement détérioré.

Les réfugiés auxquels l'Argentine a si généreusement accordé l'asile sont maintenant en proie aux pires craintes, et une action d'urgence s'impose pour certains de ces groupes. J'ai adressé - le Comité ne l'ignore pas - un appel spécial aux gouvernements pour trouver des possibilités de réinstallation. La vie même de nombre de ces réfugiés dépend de la réponse à cet appel.

De toute évidence, il ne suffit plus que les gouvernements contribuent aux programmes d'assistance matérielle. Mi les secours, ni la réinstallation n'offrent la solution définitive. Ce qu'il faut, c'est une attitude humaine et tolérante de la p art des autorités nationales et le soutien de la communauté internationale pour favoriser cette attitude. Aucun effort du HCR, si vigoureux soit-il, n'aura de résultat si la législation nationale et les pratiques administratives des gouvernements ne traduisent pas les principes dans la réalité concrète. Il est essentiel d'harmoniser les procédures d'éligibilité dans divers pays, de respecter scrupuleusement le principe du non-refoulement et de libéraliser l'octroi du droit d'asile.

En ce qui concerne l'asile, un nouveau phénomène auquel nous assistons dans la péninsule indochinoise est l'exode de personnes qui quittent leur pays clandestinement dans de petits bateaux. Jusqu'à présent, nous avons constaté que l'application de la Convention de Bruxelles de 1910 pour l'unification de certaines règles en matière d'assistance et de sauvetage maritimes était assez libérale. Conformément à l'article premier de cette Convention, les navires de plusieurs pays ont sauvé la vie en haute mer à des milliers de réfugiés et de personnes déracinées. Mais les problèmes de ces personnes ne prennent pas fin avec l'opération de sauvetage. Si on leur a souvent accordé l'asile temporaire à la demande du HCR, il n'a pas été facile de trouver pour elles une solution permanente. C'est un problème sur lequel je reviendrai, de même que sur celui des réfugiés d'Argentine, à propos de la réinstallation.

En Europe, nous pouvons être modérément satisfaits des progrès, lents mais réguliers, accomplis en ce qui concerne la réunion des familles. Les appels lancés par le HCR, en vertu des dispositions de la section 4 B de l'Act final de la Conférence de plénipotentiaires de 1951 sur le statut des réfugiés et des apatrides, ne sont pas restés sans écho, et je suis heureux de pouvoir dire qu'une réponse positive a été reçue dans 50 % des cas présentés jusqu'à présent. Je voudrais faire état ici de l'intention exprimée par des Etats participants à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe de considérer avec bienveillance et dans un esprit humanitaire les demandes de réunion des familles et d'accorder une attention spéciale aux demandes de caractère urgent, par exemple celles qui émanent de personnes malades ou âgées. Les efforts que nous avons déployés dans certains pays d'Europe de l'Est ont donné jusqu'à présent des résultats encourageants et j'espère sincèrement que notre persévérance amènera l'heureuse réunion de nombreuses familles.

LA REINSTALLATION

J'en viens maintenant aux problèmes de réinstallation et je voudrais dire d'emblée que le HCR n'a encore jamais eu à s'occuper, dans tant de régions différents du monde, d'un aussi grand nombre de réfugiés et de personnes déplacées qui ont toutes besoin en même temps d'être réinstallées. Pendant le deuxième semestre de 1975 et pendant l'année 1976, les demandes de réinstallation ont augmenté en nombre de façon spectaculaire et n'ont jamais présenté pareil caractère d'urgence. Ainsi, nous avons actuellement à traiter un nombre record de cas en Asie du Sud-Est, au Moyen-Orient et, bien sûr, en Amérique latine. Il y a en ce moment environ 35 000 personnes de ces régions à réinstaller, en plus des cas dont le Haut commissariat doit normalement s'occuper en Europe et en Afrique dans le cadre de ses travaux courants.

Avec un accroissement aussi marqué des besoins, il faut voir comment équilibrer l'offre et la demande. Les cas en instance peuvent être répartis, en gros, en trois grandes catégories :

premièrement, les réfugiés qui demandent à être réinstallés et qui remplissent les conditions requises des immigrants ordinaires : pour eux le Haut Commissariat n'a généralement pas à prendre de mesures spéciales, puisque leur dossier est traité par la procédure normale d'immigration, parfois en priorité à la demande du HCR;

deuxièmement, les réfugiés qui ne remplissent pas les conditions voulues pour l'immigration normale parce qu'ils sont handicapés ; pour cette catégorie, le Haut Commissariat a lancé le Plan des « dix au moins », en complément d'autres systèmes qui, de plus, permettent d'offrir aux réfugiés handicapés des moyens de réinstallation ;

troisièmement, le groupe, souvent le plus nombreux, des réfugiés qui, sans être handicapés, ne remplissent pas les conditions d'immigration normales, par exemple les personnes d'âge mur sans qualification professionnelle, ou celles qui appartiennent à des familles financièrement « non autonomes », ou encore celles qui tout simplement sont, en quelque sorte, du « mauvais » pays. C'est pour eux qu'il est nécessaire de libéraliser les critères d'admission et d'ouvrir des contingents spéciaux de réinstallation.

La situation de ces personnes va encore s'aggraver et les désavantager davantage si elles doivent attendre trop longtemps dans des centres de réfugiés sans espoir de réinstallation rapide.

Ainsi donc, si l'on veut traiter efficacement le problème de la réinstallation des réfugiés, il faut l'envisager dans une optique globale, d'une part en exploitant les possibilités d'immigration normale, d'autre part, en ménageant des possibilités spéciales de réinstallation aux réfugiés handicapés et non handicapés. Dans un plan d'action de ce genre, la libération des critères d'admission, tant dans les pays d'immigration normale que dans d'autres pays capables d'accueillir des réfugiés, représenterait une évolution des plus encourageantes.

La promotion d'un grand nombre de moyens de réinstallation est particulièrement importante maintenant, étant donné les situations spéciales où la réinstallation semble être la seule solution possible. C'est le cas particulièrement des groupes de Chiliens et d'Uruguayens qui sont inscrits auprès du HCR à Buenos Aires. J'ai déjà évoqué la situation pénible qui y règne. Il y a trois jours encore, j'ai adressé aux gouvernements, notamment à ceux de tous les pays membres du Comité exécutif, une communication spéciale sur la question et je souhaite sincèrement que la communauté internationale y réponde généreusement en acceptant d'accueillir ces groupes.

Mesdames, Messieurs, j'en viens maintenant à la situation des Indochinois qui quittent clandestinement leur pays à bord de petits bateaux. Ces personnes sont sauvées en mer par des navires qui peuvent les débarquer au port d'escale suivant. Dans certains cas, ce n'est possible que si des occasions de réinstallation leur sont offertes immédiatement. Les personnes qui s'en vont dans ces fragiles embarcations sont parfois obligées de continuer à y vivre même en vue de la côte, jusqu'à ce qu'un pays décide de les accueillir, temporairement ou définitivement. Ces personnes sont exposées à de rudes épreuves. Il y a parfois sur ces embarcations des enfants, des vieillards et des femmes enceintes qui ont grand besoin d'aide. Leur problème pourrait être réglé grâce à un effort conjugué des pays d'immigration traditionnelle et d'autres pays en mesure de les recevoir. En effet, comme je l'ai déjà dit à propos de la protection, même si ces personnes sont secourues en haute mer conformément à la pratique maritime établie, leurs problèmes ne prennent pas fin pour autant. Il faut leur trouver un lieu d'installation définitive et prendre un nouveau départ dans la vie. Une possibilité évidente, que le Haut Commissariat approfondit actuellement, serait un système un peu analogue au Plan des « dix au moins » qui a été lancé pour les personnes handicapées.

Les pays d'immigration traditionnelle pourraient envisager d'ouvrir de petits contingents pour ces cas spéciaux. Bien entendu, le haut Commissariat ne cherche nullement à imposer une charge excessive aux gouvernements et il veillerait à ce que les demandes d'admission soient examinées à fond, pour éviter que le plan ne devienne un moyen de s'introduire dans un pays par des voies détournées.

J'ai trouvé très encourageante l'initiative qu'a prise, il y a un an, le Gouvernement canadien d'organiser des consultations avec le HCR pendant l'examen du Livre vert sur l'immigration. La semaine dernière, essayant de poursuivre ces consultations étroites avec les gouvernements sur les questions d'intérêt commun, j'ai eu l'occasion de m'entretenir avec le Ministre de l'immigration et des affaires ethniques d'Australie et de lui faire part, ainsi qu'à ses collaborateurs, de l'ensemble des préoccupations du HCR dans le domaine de la réinstallation des réfugiés. Je crois sincèrement que ces consultations sont indispensables pour que les gouvernements, et en particulier ceux des pays d'immigration traditionnelle, soient à tout moment au courant des problèmes de réfugiés appelant des solutions urgentes. Je souhaiterais évidemment que des consultations de ce genre aient lieu avec les divers gouvernements, afin de prévenir l'accumulation des situations misérables et tragiques existant dans les pays de premier asile qui ne peuvent absorber les réfugiés et qui comptent sur le HCR et sur le mécanisme éprouvé de la solidarité internationale pour échapper à cette situation difficile.

ASSISTANCE MATERIELLE

a) Programme annuel

A propos de l'assistance matérielle, je voudrais faire quelques brèves observations sur la situation financière dans le contexte du programme annuel. Dans plusieurs pays où le HCR poursuit ses activités d'assistance, en particulier en Argentine, au Mozambique, en Tanzanie et en Zambie, des faits nouveaux imprévus sont intervenus et ont abouti à un accroissement des besoins financiers de plus de 2 millions de dollars. Vous en trouverez le détail dans la Note d'information qui vous a été distribuée.

Malgré des économies possible et l'ajournement de certains projets, il faudra porter l'objectif du Programme pour 1976 de 13,8 millions de dollars à 15 millions de dollars environ. Je n'empresse d'ajouter, toutefois, qu'il n'y a rien là d'exceptionnel, car le HCR ne demande jamais plus que le montant correspondant aux besoins minimums connus au moment de la présentation du budget. C'est ainsi que ces dernières années, il a fallu réviser régulièrement les objectifs, eu égard aux nouvelles arrivées de réfugiés ou à l'accroissement des besoins. Tel a été le cas, par exemple, l'an dernier où le Comité exécutif a approuvé un relèvement de l'objectif qui est passé d'environ 12,6 millions de dollars à 14,1 millions de dollars.

Depuis la vingt-sixième session du Comité, de nouvelles situations de réfugiés, qui n'étaient pas prévues au Programme de 1976, sont apparues et il a fallu allouer jusqu'ici une somme totale d'environ 1,5 million de dollars, par prélèvement sur le Fonds extraordinaire, pour y faire face. Il convient de rappeler que, lorsque l'objectif du Programme pour 1976 a été fixé, on croyait pouvoir dans une certains mesure répondre aux besoins additionnels grâce à des sources de revenus autres que les contributions volontaires (par exemple, les intérêts perçus, les remboursements de prêts, etc.). Mais, il n'est guère possible de prélever des sommes importantes sur ces ressources internes, les fonds étant nécessaires pour réalimenter le Fonds extraordinaire.

Au surplus, de gros donneurs n'ont pas encore versé les contributions accrues qu'ils avaient annoncées lors de l'établissement du Programme pour 1976 l'automne dernier.

Les recettes estimatives totales, telles qu'on les prévoit actuellement, ne sont donc que de 11,8 millions de dollars, alors que l'objectif révisé du Programme est de 15 millions de dollars, d'où un déficit de plus de 3 millions de dollars.

Dans ces conditions, je vais lancer la semaine prochaine un appel général aux gouvernements pour leur demander une contribution financière spéciale au Programme de 1976 de façon à combler ce déficit et à répondre aux besoins additionnels. On pense que parmi les gouvernements qui recevront cet appel, certains ont les moyens financiers de participer aux activités du HCR par une contribution sensiblement plus élevée qu'ils ne l'ont fait jusqu'ici. J'espère sincèrement que tous les gouvernements répondront à cet appel rapidement et généreusement.

b) Opérations spéciales

Dans le conter de des opérations humanitaires entreprises par le HCR à la suite de catastrophes dues à l'action de l'homme, je voudrais tout d'abord passer brièvement en revue l'état des opérations en cours ; je présenterai ensuite quelques observations sur les situations qui pourraient mériter de retenir davantage l'attention dans l'avenir proche. On trouvera naturellement plus de détails dans la Note d'information parue séparément.

Je suis heureux de rappeler qu'en décembre 1975, l'Assemblée générale a approuvé la décision prise par la Comité exécutif à sa dernière session concernant les personnes déplacées indochinoises. Dans sa résolution 3455 (XXX), l'Assemblée générale « demande instamment à la communauté internationale de renforcer encore son appui à l'action du Haut Commissaire ».

L'exécution des projets d'assistance au Laos et au Viet-Nam se poursuit à un rythme satisfaisant. Cependant, sur un programme d'un montant total de 20 millions de dollars jusqu'en décembre 1976, on n'a reçu à ce jour que quelque 13 millions de dollars. Si l'on veut que tous les projets soient exécutés sans interruption et en temps utile, il faut donc trouver au plus tôt les fonds voulus. Dans le contexte de la réunification du Viet-Nam, le HCR révisera et ajustera ses efforts dans le nord et dans le sud, mais on ne compte pas qu'il en résulte un relèvement de l'objectif global.

Le deuxième programme relatif à l'Indochine concerne quelque 80 000 personnes du Kampuchea, du Laos et du Viet-Nam réfugiées en Thaïlande. Là encore, il y a un écart d'environ 4 millions de dollars par rapport à l'objectif de 12,4 millions de dollars. A l'origine le programme en Thaïlande portait essentiellement sur les secours d'urgence mais il apparaît aujourd'hui de plus en plus clairement qu'il faudra trouver en Thaïlande des solutions durables pour des milliers de ces personnes déplacées.

En ce qui concerne le programme de réinstallation des personnes déplacées indochinoises de diverses régions d'Asie, je suis en mesure d'annoncer qu'outre les 130 000 Indochinois déjà acceptés par les Etats-Unis d'Amérique, plus de 30 000 personnes ont été réinstallées dans d'autres pays, principalement en France, au Canada et en Australie, en grande partie grâce à l'intervention du HCR. Il reste 20 000 personnes immatriculées auprès du HCR et l'on manque encore de quelque 3 millions de dollars pour le programme de réinstallation par rapport à l'objectif initial de 10,2 millions de dollars.

A Chypre, le HCR continue à jouer le rôle de coordonnateur de l'assistance humanitaire fournie par les organismes des Nations Unies. En 1975, les annonces de contributions pour ce programme ont dépassé 17,5 millions de dollars. D'après les indications dont on dispose, il semblerait que ce programme doive être poursuivi jusqu'à ce qu'une solution satisfaisante ait été apportée aux problèmes politiques que connaît l'île.

En Afrique, le programme spécial que l'on a réussi à mener à bien en Guinée-Bissau touche à sa fin. Le financement des projets du HCR a été suffisant et plus de 64 000 anciens réfugiés ont quitté le Sénégal, la République de Guinée et la Gambie pour regagner leur pays. De même, au Mozambique, les projet du HCR intéressant les rapatriés et les personnes déplacées à l'intérieur du pays sont en bonne voie. Cependant, sur un programme total de quelque 7 millions de dollars, le HCR a encore besoin de contributions d'un montant approximatif d'un million de dollars.

Dans le cas de l'Angola, les progrès ont été moins rapides, en raison surtout de l'évolution de la situation dans le pays. Conformément à la politique du Secrétaire général, le programme du HCR en Angola s'inscrit dans l'effort général des Nations Unies. Une mission interinstitutions va se rendre dans le pays pour évaluer les besoins et nous espérons qu'il sera possible de mettre bientôt en route les programmes d'assistance globale. Le HCR a déjà fourni une assistance d'un montant approximatif d'un million de dollars, comme on l'avait envisagé à la dernière session du Comité exécutif d'un million de dollars, comme on l'avait envisagé à la dernière session du Comité exécutif, et a ouvert un bureau à Luanda.

La situation générale en Afrique australe continue de se détériorer. Les arrivées de réfugiés de Namibie, d'Afrique du Sud et de la Rhodésie du Sud (Zimbabwe) dans les pays limitrophes ont continué. Il y a déjà plus de 24 000 réfugiés de la Rhodésie du Sud (Zimbabwe) au Mozambique et ce pays a sollicité l'aide du HCR. Leur nombre est en augmentation aussi en Zambie et au Botswana. J'ai eu l'occasion de m'entretenir de l'ensemble du problème de façon assez détaillée avec les autorités britanniques lors d'un voyage à Londres la semaine dernière. Il est évident qu'une assistance accrue du HCR sera nécessaire.

Dans une autre partie de l'Afrique, un problème qui mérite une attention accrue est la situation des réfugiés du Sahara en Algérie. Des secours d'urgence à ces réfugiés dans la région de Tindouf ont été fournis conjointement par le HCR et par la Ligue des sociétés de la Croix-Rouge et le Croissant rouge algérien. Vous vous souviendrez qu'un appel avait été lancé par la Ligue des sociétés de la Croix-Rouge en vue d'obtenir 7 millions de dollars. J'ai adressé par la suite une communication spéciale à tous les gouvernements pour souligner qu'une aide humanitaire demeurait nécessaire. J'espère que d'autres contributions permettront prochainement d'aider ces personnes déplacées dont il faut atténuer les épreuves.

Un autre problème qui préoccupe grandement le HCR est celui de la situation existant au Liban. L'agonie de ce pays continue et les événement tragiques qui s'y sont produits ont déjà fait des centaines de milliers de déracinés. A la demande du gouvernement, le HCR a mis en route au début de l'année un programme d'aide à ces personnes déplacées. Le Secrétaire général a ensuite lancé un appel au nom de tous les organismes des Nations Unies. Le programme d'assistance a été suspendu en raison de la situation sur place, mais on espère sincèrement qu'il sera possible de reprendre les opérations de secours dans un proche avenir et que l'appel du Secrétaire général stimulera la générosité des donneurs. Nous restons en contact étroit avec le CICR et toutes les parties concernées.

Tels sont les principaux faits nouveaux survenus depuis notre dernière réunion.

Nous ne pouvons évidemment apporter de solutions durables à tous ces problèmes qu'avec la compréhension et l'appui constants de vos gouvernements.