Enfants et adolescents réfugiés : un rapport intérimaire

EC/50/SC/CRP.7

I. INTRODUCTION

1. Dans son rapport à la treizième réunion du Comité permanent en septembre 1998, le HCR a présenté un exposé des mesures prises pour mettre en oeuvre une stratégie de suivi concernant l'étude des Nations Unies sur l'impact des conflits armés sur les enfants (l'Etude Machel), ainsi que des recommandations de la Section d'inspection et d'évaluation (SIE) sur les aspects de gestion des activités du HCR en faveur des enfants réfugiés (EC/48/SC/CRP.38).

2. Ce document de séance décrit les efforts constants déployés par le HCR dans le contexte de la stratégie de suivi de l'Etude Machel et les recommandations du SIE. Il identifie également un certain nombre de questions spécifiques qui sont actuellement jugées d'une importance particulière pour l'intérêt supérieur de l'enfant réfugié. Comme le souligne la résolution sur les travaux du HCR adoptée lors de la récente session de l'Assemblée générale,¹ les dangers courus par les enfants et les adolescents réfugiés sont graves : exposition forcée au risque de blessures, exploitation et mort, particulièrement dans le contexte de conflits armés ou enlèvements en vue d'un enrôlement forcé dans les forces militaires. Les résolutions exhortent les Etats et les parties intéressés à « faire tout en leur pouvoir pour protéger les enfants et les adolescents réfugiés, notamment pour les mettre à l'abri de toutes les formes de violence, d'exploitation et de mauvais traitements, ainsi que de l'enrôlement forcé, et à veiller à ce qu'ils ne soient pas séparés de leur famille ».

II. PLAN D'ACTION POUR DONNER SUITE A L'ETUDE MACHEL ET RECOMMANDATIONS DU SIE

3. Conformément à la stratégie de suivi global du HCR, suite aux recommandations de l'Etude Machel (EC/47/SC/CRP.19), tous les bureaux extérieurs ont été invités dès juillet 1997 à élaborer des plans d'action. Des rapports de suivi détaillés et des plans stratégiques sont désormais présentés dans le cadre des programmes par pays. Ce mécanisme de planification et d'établissement de rapports, désormais dans sa troisième année, s'est révélé utile pour mesurer les progrès ou les retards dans la mise en oeuvre de ces plans, par pays.

A. Intégration

4. En mettant l'accent sur l'intégration des questions relatives aux enfants et aux adolescents dans tous les domaines d'activité du Haut Commissariat, on vise à appliquer les politiques relatives aux enfants dans tous les secteurs, et dans tous les aspects de l'oeuvre de l'organisation. Les rapports sur les objectifs spécifiques dans ce domaine, les préoccupations et les stratégies font désormais partie des plans d'opérations par pays. Les efforts pour intégrer les objectifs de performance fondés sur les droits de l'enfant dans le nouveau système de gestion des opérations au niveau des projets et des sous-projets sont en cours. Afin d'intégrer les préoccupations relatives à l'enfant dans les instruments d'exécution du HCR en l'an 2000, le Coordonnateur principal pour les enfants réfugiés au sein du Département de l'appui opérationnel passe en revue certaines missions secondaires sur le terrain. Dans la mesure du possible, un fonctionnaire ayant l'expérience des questions relatives aux réfugiés prend part aux ateliers du SGO sur le terrain. La protection des enfants réfugiés fait également l'objet d'une étude régulière lors de discussions entre le Département de la protection internationale et les bureaux régionaux.

5. Si ces efforts ont été entravés en 1999 en raison de la compression et du roulement des effectifs, ils connaissent aujourd'hui un nouvel élan. Il faudra toutefois des ressources humaines et financières adéquates pour mettre en oeuvre avec succès les activités d'intégration et pour surveiller leur impact sur les programmes de protection et d'assistance globaux du HCR.

B. Administrateurs régionaux chargés de la politique concernant les enfants réfugiés

6. Quatre administrateurs régionaux chargés de la politique concernant les enfants réfugiés ont été affectés en 1998 en Afrique de l'Ouest, dans la Corne de l'Afrique, en Asie centrale et dans la Communauté d'Etats indépendants. L'établissement de ces postes a été rendu possible grâce à une contribution financière initiale du Gouvernement des Etats-Unis et de l'appui financier ultérieur du Gouvernement canadien. Compte tenu de l'importance des fonctions d'administrateurs régionaux chargés de politique, visant à promouvoir la réorientation stratégique de la protection et de la programmation du HCR en faveur des enfants et des adolescents réfugiés, ces postes ont été absorbés dans le Budget-programme annuel du HCR pour l'an 2000. Aux termes du programme conjoint HCR/Save The Children Alliance pour les enfants séparés en Europe, créé en 1998, un administrateur régional principal a été nommé en 1998 et ses fonctions sont décrites dans un des paragraphes ci-après.

7. Les avantages de la présence de ces administrateurs, tant pour favoriser la mise en oeuvre des objectifs de performance basés sur les droits de l'enfant, et la contribution à la conception et à la mise en oeuvre de processus décisionnels se font déjà sentir. Un examen de leur rôle est prévu en l'an 2000 pour évaluer comment leur impact sur les activités globales du HCR peut être encore renforcé et rationalisé.

C. Programme de création de capacités et de formation d'Action pour les droits de l'enfant (ARC)

8. Etabli en 1997 dans le cadre d'une collaboration entre le HCR et Save The Children Alliance, le programme d'Action pour les droits de l'enfant vise à accroître la capacité du HCR, des fonctionnaires gouvernementaux et des agents des partenaires d'exécution pour protéger et assister les enfants dans les situations d'urgence grâce à l'élaboration de programmes de formation globaux. En 1999, le Comité directeur de l'ARC a été élargi pour inclure l'UNICEF et le Bureau du Haut Commissaire aux droits de l'homme.

9. Suite à des travaux préparatoires intenses, une série de treize dossiers d'information ont été imprimés et distribués au cours du premier semestre de 1999. Des équipes régionales, comptant les administrateurs régionaux du HCR chargés de la politique concernant les enfants réfugiés en tant qu'agents centralisateurs, ont bénéficié des ateliers de formation et de formateurs de l'ARC dans des régions pilotes comme l'Afrique de l'Ouest et de l'Est, la Communauté d'Etats indépendants et l'Asie centrale. Les équipes ont ensuite identifié des stratégies de suivi pour régler des problèmes cruciaux touchant les enfants. Ces activités ont été élargies pour inclure la région des Grands Lacs en Afrique.

10. Par le biais du programme de l'ARC, des capitaux de lancement ont été mis à la disposition des équipes régionales afin d'élaborer des activités pilotes sur des questions précises. Parmi les initiatives prises en 1999, il convient de citer les ateliers régionaux et nationaux. Au Pakistan, l'équipe a organisé une formation ultérieure pour élargir ce réseau qui sera bientôt étendu pour inclure les pays voisins d'Asie centrale. Au Soudan, les ateliers, réunissant des agents venant des gouvernements et des organisations non gouvernementales, ont été liés aux recommandations visant à mettre en oeuvre les projets sur les approches communautaires pour améliorer la situation des réfugiés et des enfants dans les camps de réfugiés. En Ouganda, les autorités locales ont participé à des initiatives visant à mieux faire prendre conscience à la communauté des questions cruciales affectant les enfants réfugiés.

11. L'un des objectifs clés en 2000 sera de mettre la dernière main et de distribuer le matériel de formation de l'ARC. Une étude approfondie est en cours au sein du Comité directeur, comprenant la participation de membres du sous-groupe sur les enfants réfugiés et les enfants dans les conflits armés, faisant partie du groupe des ONG pour la Convention relative aux droits de l'enfant basée à Genève.

12. Un deuxième objectif consistera à faire en sorte que les fonctionnaires du HCR et des partenaires concernés fassent leur le programme de l'ARC par le biais d'efforts de prise de conscience et d'intégration. Cela recouvre la contribution au développement de programmes d'apprentissage pertinents pour le personnel du HCR et l'intégration de matériaux de formation de l'ARC dans les ateliers de formation à la protection actuellement organisés par le Département de la protection internationale. Parmi les autres objectifs, il convient de citer l'élargissement du programme de l'ARC à d'autres régions, y compris l'Amérique centrale, l'Asie du Sud-Est, les Balkans et l'Afrique australe en renforçant la coordination interinstitutions et en assurant une représentation des réfugiés dans les activités de prise de conscience et de réponse aux besoins des enfants.

13. Le programme de l'ARC a indubitablement contribué à renforcer l'attention et la capacité du HCR et des partenaires concernés, tant au niveau régional qu'au niveau du Siège, pour s'attaquer aux questions relatives aux enfants. Toutefois, le récent Comité directeur de l'ARC a estimé qu'il fallait désormais une analyse plus qualitative de l'impact du programme. Une évaluation interinstitutions est prévue pour l'an 2000 afin d'analyser l'impact du programme, de mieux connaître l'expérience acquise et de recommander une action future, y compris une stratégie pour assurer la viabilité à long terme de cette initiative. L'appui financier sans faille des gouvernements du Danemark, de la Norvège, de l'Afrique du Sud, de la Suède et des Etats-Unis a permis au programme de l'ARC d'atteindre cette nouvelle phase. Il faudra toutefois un appui constant pour atteindre les objectifs du programme.

D. Programme pour les enfants réfugiés en Europe

14. Le programme conjoint HCR/Save The Children Alliance en faveur des enfants séparés en Europe vise à promouvoir les droits et l'intérêt supérieur des enfants et des adolescents séparés qui sont venus en Europe ou ont traversé ce continent, en établissant une politique commune et un engagement aux meilleures pratiques aux niveaux national et européen. Parmi ces activités, il faut citer la création de capacités et la promotion et la défense de la cause ainsi que des mesures correctrices lorsque les droits des enfants séparés ne sont pas dûment respectés. Dans le cadre de ce processus, le programme est élaboré en partenariat avec les ONG et d'autres organisations travaillant avec les enfants séparés en Europe. La part du HCR dans ce programme, essentiellement financé par une contribution du Gouvernement norvégien, s'est concrétisée par la nomination d'un administrateur principal régional chargé de la politique concernant les enfants réfugiés en septembre 1999.

15. Sous les auspices du Groupe de contrôle de l'exécution du programme, une déclaration de bonne pratique a été élaborée afin de faire ressortir la politique et la pratique sur lesquelles les travaux du programme se fondent. Parmi les objectifs clés pour 2000, il convient d'inclure l'information et la formation sur les droits et les besoins des enfants séparés en Europe, complétant et évaluant les évaluations par pays de 1999 portant sur les politiques et les pratiques des ONG nationales ainsi que sur les efforts accrus de défense de la cause des enfants aux niveaux national et européen.

III. QUESTIONS SPECIFIQUES

A. « Enfants séparés »

16. Dans les principes directeurs du HCR de 1994 sur la protection et l'assistance des enfants réfugiés, un enfant non accompagné est défini comme une enfant séparé de ses deux parents non pris en charge par un adulte qui, en vertu de la loi ou de la coutume, a le devoir de le faire. Toutefois, certaines expériences, notamment dans la région des Grands Lacs soulignent que même dans les situations d'urgence, tous les enfants non accompagnés ne répondent pas à la définition ci-dessus bien que bon nombre d'entre eux aient été séparés de leur tuteur légal ou coutumier antérieur. Ces enfants, bien qu'ils vivent dans des familles élargies, peuvent courir des risques semblables aux enfants réfugiés non accompagnés. En conséquence, le terme « d'enfant séparé » est désormais largement utilisé pour attirer l'attention sur les besoins éventuels de protection de ce groupe. Par enfant séparé, on entend donc des enfants âgés de moins de 18 ans séparés de leurs parents ou de leur tuteur légal ou coutumier antérieur.

17. Pour veiller à ce que ces enfants aient droit à une protection internationale en vertu d'un large éventail d'instruments internationaux et qu'ils bénéficient des efforts pour retrouver leur tuteur antérieur, le HCR, de concert avec l'UNICEF, Save The Children Alliance et d'autres acteurs, adopte l'acception plus large d'« enfants séparés » pour fonder son action. Il cherche un appui pour faire accepter universellement ce principe élargi afin de mettre en lumière les besoins éventuels de protection de ces enfants et adolescents séparés.

18. Des efforts intenses et concertés ont été déployés récemment, notamment dans la Corne de l'Afrique. Ils ont notamment eu pour objet de mettre l'accent sur ces questions dans la formation de l'ARC, de nommer deux consultants entièrement consacrés à ces questions et organiser une réunion en novembre 1999 sur les mineurs non accompagnés afin d'étudier les risques potentiels courus par les enfants séparés. Une initiative de recherche accrue à l'échelle de la région pour tous les cas non réglés d'enfants non accompagnés et si nécessaire d'enfants séparés, doit commencer en mars 2000. Le personnel dans les domaines de la protection, de la santé et des services communautaires adopte une approche multisectorielle pour veiller à ce que les décisions prises répondent à l'intérêt supérieur des enfants. Ces efforts sont liés à l'action concernant un large éventail de questions comprenant l'interdiction de l'enrôlement des enfants.

19. Alors que la terminologie amendée encourage une prise de conscience accrue des risques potentiels courus par l'ensemble des enfants séparés, leurs besoins ne peuvent être couverts que dans la mesure où des ressources sont mises à disposition. Il s'ensuit que les mineurs non accompagnés restent prioritaires dans les activités de recherche et de regroupement des familles compte tenu de la probabilité de leur vulnérabilité plus grande.²

B. Adolescents

20. Les besoins et les droits des adolescents diffèrent considérablement de ceux des nourrissons et des jeunes enfants et vont de la santé génésique à l'éducation, à la formation professionnelle, aux possibilités d'emplois rémunérés et à l'acquisition d'aptitudes à la vie. Les adolescents courent également le risque de l'enrôlement forcé. Alors que les programmes destinés aux adolescents réfugiés restent inadéquats, des progrès ont été accomplis, surtout depuis l'Etude Machel. L'un des dossiers de l'ARC porte essentiellement sur les adolescents. Au Pakistan, le budget de 1999 pour la formation professionnelle a été accru malgré des coupures budgétaires à l'échelle de l'Organisation. En collaboration avec d'autres organismes, le HCR a fourni en 1999 une assistance aux soldats démobilisés, notamment au Libéria et en Ouganda au titre de programmes de réintégration.

21. Au Timor oriental et au Timor occidental, le HCR évalue actuellement, en coopération avec d'autres organisations, les meilleurs moyens d'aider un grand nombre de jeunes à avoir accès à l'enseignement institutionnalisé ou à la formation professionnelle. Au Timor occidental, le HCR et d'autres institutions travaillent également avec d'anciens jeunes miliciens pour les aider à gérer leur passé et établir des nouveaux plans et de nouvelles priorités réalistes.

22. Pour soutenir ces efforts visant à lutter contre la violence sexuelle et fondés sur l'appartenance sexuelle, le HCR s'est vu décerner une bourse de 1,6 million de dollars E.-U. de la Fondation des Nations Unies qui alloue les fonds Ted Turner. Des programmes de lutte contre la violence sexuelle et fondés sur l'appartenance sexuelle touchant les jeunes adolescentes réfugiées sont actuellement en cours d'exécution en Guinée, au Kenya, au Libéria, en Sierra Leone et en République-Unie de Tanzanie. Le HCR a également reçu de cette fondation une subvention de 2 millions dans le cadre d'une contribution plus importante au HCR et au FNUAP pour un programme multisectoriel de trois ans visant à renforcer la santé génésique des jeunes gens dans les communautés réfugiées, particulièrement dans le domaine du VIH-SIDA. Des projets à l'intention des jeunes gens de la région des Grands Lacs en Afrique, dans la Corne de l'Afrique et en Afrique de l'Ouest sont actuellement à l'étude.

23. Un projet de protocole élevant l'âge minimum pour la conscription obligatoire et la participation aux conflits armés à 18 ans vient d'être adopté par le groupe de travail sur le Protocole facultatif de la Convention relative aux droits de l'enfant concernant la participation des enfants aux conflits armés. Cela constitue un développement important et positif.

C. Education

24. L'accès à l'éducation est un droit humain fondamental de tous les enfants réfugiés et un instrument de protection important sur le terrain. Il est particulièrement crucial de soutenir l'éducation et la formation des réfugiés pour promouvoir la réhabilitation des enfants et des jeunes réfugiés ayant souffert de la guerre. L'utilisation stratégique de l'éducation peut en outre aider à prévenir le conflit et offrir une alternative intéressante à l'entrée dans les forces armées.

25. Le HCR se fixe toujours comme priorité de favoriser l'accès des enfants réfugiés, particulièrement les filles, à l'enseignement. Une meilleure prise en compte des besoins d'éducation dans la gestion des crises et le renforcement de la qualité de l'enseignement exigent davantage de manuels et de matériel de formation dans les classes, une meilleure formation des enseignants et le renforcement de la capacité des partenaires d'exécution du HCR dans le secteur de l'éducation. Une action qualitative dans ce sens permettra d'augmenter le taux de fréquentation scolaire des enfants réfugiés.

26. Malgré les contraintes financières, des progrès ont été accomplis dans l'éducation des réfugiés depuis l'Etude Machel. Le taux de fréquentation des filles dans les écoles de réfugiés au Pakistan s'est amélioré. En Arménie, un projet renouvelable de manuels scolaires auxquels le HCR participe avec l'UNICEF, le PNUD, la Banque mondiale et le Conseil norvégien pour les réfugiés, a permis de réduire le taux d'abandon scolaire parmi les enfants réfugiés et les enfants de la population locale. Les enfants réfugiés libériens se trouvant en Côte d'Ivoire ont été bien intégrés dans les écoles primaires locales. Dans un certain nombre de pays, des programmes d'éducation interdisciplinaires et à plusieurs niveaux sont proposés aux enfants réfugiés dans les domaines de l'éducation pour la paix pour les droits de l'homme et pour l'environnement. La formation professionnelle destinée aux jeunes réfugiés est de plus en plus importante dans plusieurs pays.

27. Alors que le HCR s'efforce d'assurer l'accès de tous les enfants réfugiés à l'enseignement primaire, il y a toujours peu de possibilités pour les enfants au niveau secondaire. Le Haut Commissaire a donc choisi l'enseignement secondaire comme l'une des questions sur lesquelles le HCR se concentrera à l'occasion de son cinquantième anniversaire. Pour avoir un impact durable, l'établissement d'un fonds important sur l'éducation des réfugiés a été proposé. Pour favoriser la fourniture de services d'éducation lors des situations d'urgence, le HCR collabore avec l'UNICEF pour solliciter un appui financier additionnel auprès des fonds de Ted Turner par le biais de la fondation des Nations Unies.

28. L'accès à l'enseignement secondaire et post-secondaire est rendu possible pour certains réfugiés par le biais de programmes de bourses tels que celui du Programme de bourses universitaires Albert Einstein pour les réfugiés (DAFI) financé en 1999 par le Gouvernement allemand, le programme de bourses du Prix Houphouët-Boigny et le Windle Trust. Ces institutions fournissent des bourses universitaires aux réfugiés dans le cadre du développement des ressources humaines et de l'autonomie.

IV. CONCLUSIONS

29. Les enfants et les adolescents âgés de moins de 18 ans représentent environ 10 des 21,5 millions de réfugiés et autres personnes relevant de la compétence du HCR dans le monde. La défense de leurs droits et leur bien-être sont cruciaux pour le HCR. Les enfants réfugiés continuent donc de constituer l'une des priorités politiques du Haut Commissariat ainsi qu'en a témoigné le Comité exécutif. La prise en compte des problèmes des enfants nécessite un effort concerté et ne peut être réalisée isolément. Le HCR met donc de plus en plus l'accent sur la collaboration interinstitutions avec d'autres partenaires des Nations Unies, les ONG et d'autres organes concernés par les problèmes de réfugiés.

30. Au sein du HCR, l'intégration des questions relatives aux enfants requiert une coordination étroite entre le Coordonnateur principal pour les enfants réfugiés, le Coordonnateur principal pour les femmes réfugiées/l'égalité entre les sexes et le personnel de différentes sections de la Division de l'appui opérationnel. Une collaboration se poursuivra également avec le Département de la protection internationale. Un appui sera néanmoins requis pour maintenir le processus d'intégration.

31. La mise en oeuvre d'une approche fondée sur les droits pour régler les problèmes des enfants réfugiés ne sera possible qu'avec l'appui des gouvernements par le biais de leur législation nationale et de leurs pratiques. Les gouvernements sont donc encouragés à traiter des questions de réfugiés conformément aux normes juridiques internationales reconnues dans ce domaine.

1 A/54/600, par.19

2 Voir également le rapport du Secrétaire général à la cinquante-quatrième session de l'Assemblée générale sur l'assistance aux mineurs réfugiés non accompagnés (A/54/285).