Déclaration du Prince Sadruddin Aga Khan, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, au Conseil Economique et Social (ECOSOC), le 26 juillet 1976

Le 26 juillet 1976

Monsieur le Président,

Permettez-moi tout d'abord de vous exprimer ma gratitude pour l'occasion qui m'est donnée de m'adresser au Conseil Economique et Social.

Je ne me propose pas aujourd'hui d'analyser dans le détail les problèmes afférents aux divers problèmes de réfugiés ou personnes déplacées dont mon Office s'est occupé et dont traite mon rapport annuel contenu dans le document E/5853 du 2 juin 1976. Je voudrais indiquer seulement que la forme de ce rapport a été modifiée de manière à tenir compte du voeu exprimé par l'Assemblée Générale dans sa résolution 3271 (XXIX) du 10 décembre 1974 et selon lequel je dois désormais faire rapport sur les opérations spéciales confiées à mon Office de la même manière que sur des autres activités. J'aimerais si vous le bien Monsieur le Président, concentrer plutôt mon exposé sur l'évolution institutionnelle du Haut Commissariat pendant ce quart de siècle si fertile en événements. C'est le Conseil Economique et Social en effet qui, dans sa résolution 319/XI du 16 août 1950, a proposé la création de cet Office et défini son statut. Comme le prouvent plus de 40 résolutions et décisions adoptées depuis lors, il n'a cessé d'apporter au Haut Commissariat son appui et ses conseils quant à l'orientation à donner à ses activités. C'est à lui donc tout naturellement que je m'adresse aujourd'hui pour solliciter son avis, en un moment qui me paraît important pour l'avenir de notre Office.

On se souviendra qu'avant la création du HCR, l'Administration des Nations Unies pour le secours et la réhabilitation (UNRRA) puis l'Organisation internationale pour les réfugiés (OIR) étaient habilitées à s'occuper à la fois des réfugiés et des personnes déplacées. En 1951, le HCR a commencé son travail dans un cadre restreint et sur la base d'une définition juridique précise des personnes dont il était appelé à s'occuper. L'évolution de la situation mondiale, ces dernières années surtout, a fait que le HCR a dû, pour des raisons essentiellement humanitaires, entreprendre en faveur de certaines catégories de personnes déplacées des actions qui se situent hors du cadre de ses activités anciennes. Il s'agit là en quelque sorte d'un retour aux origines, en un temps où les efforts des Nations Unies bénéficiaient à l'ensemble des déracinés.

Les événements et les problèmes socio-politiques qui leur sont liés, ont quelque mal parfois à trouver leurs remèdes dans le cadre d'institutions préétablies. Ainsi les législations nationales doivent-elles être continuellement adaptées à l'évolution des faits, comme d'ailleurs à l'évolution des idées. Cette même nécessité d'une constante adaptation se manifeste au sein d'organismes internationaux tels que l'ECOSOC et l'Assemblée générale elle-même.

En 1957, très peu de temps après la création du Haut Commissariat, on voit ainsi apparaître dans les résolutions de l'Assemblée générale la notion de « bons offices » qui donnait la faculté au Haut Commissaire d'intervenir en faveur de groupes de personnes ne relevant pas « stricto sensu » de son mandat, tel que l'avait défini son Statut établi en 1950.

Appliquée d'abord à des cas spécifiques et pour répondre à des préoccupations particulières, cette notion de « bons offices » a été peu à peu élargie, tant dans les textes que dans la pratique, de manière à inclure dans l'oeuvre d'assistance matérielle du HCR des catégories de personnes déracinées ou déplacées éprouvant un besoin manifeste d'aide internationale. Ce concept de « bons offices » a incontestablement facilité la tâche du Haut Commissariat, servi les intérêts des gouvernements intéressés et surtout permis d'apporter une aide indispensable à des millions de personnes. Mon Office continue d'y avoir recours, en accord avec les gouvernements, chaque fois qu'une approche juridique trop étroite apparaît incompatible avec les objectifs humanitaires du Haut Commissariat, tels que les ont défini les Etats membres.

En 1971, un déplacement de population d'une ampleur considérable s'est produit, entraînant des modalités d'action qui ont marqué un véritable tournant dans l'approche humanitaire de ces problèmes par l'Organisation des Nations Unies. Je vise ici le déplacement de millions de Bengalis vers les régions voisines de l'Inde. Le Conseil se souviendra que le Secrétaire Général avait prié à l'époque le Haut Commissaire pour les réfugiés de coordonner l'action humanitaire des Nations Unies en faveur de ces personnes - jouant le rôle de ce que l'on appelle alors le Point Central. En cette qualité de point central, (en anglais « focal point ») le HCR a pu, grâce au concours des gouvernements et aussi d'organisations non gouvernementales, mobiliser en quelques mois des moyens d'assistance d'une ampleur considérable. Ce système de coordination a été appliqué depuis à plusieurs reprises, tant dans le domaine humanitaire proprement dit que pour essayer de résoudre des problèmes d'une grande ampleur qui relevaient de préoccupations à la fois humanitaires et socio-économiques.

La vocation du Haut Commissariat à participer à des efforts humanitaires de caractère plus général ou à les mettre en oeuvre a été confirmée à plusieurs reprises, ces dernières années, par diverses résolutions de l'Assemblée générale des Nations Unies. C'est ainsi que, déjà en 1972, l'Assemblée générale adoptait la résolution 2956 (XXVII) qui demandait entre autres au Haut Commissaire de continuer ses efforts humanitaires dans les domaines où son Office « dispose de compétences et d'une expérience particulières ». Enfin, lors de sa dernière session, l'Assemblée générale, dans sa résolution 3454 (XXX), réaffirmait « le caractère éminemment humanitaire des activités du Haut Commissaire en faveur des réfugiés et des personnes déplacées ». L'Assemblée retrouvait ainsi les définitions originelles et faisait rentrer à nouveau les personnes déplacées dans les catégories de personnes auxquelles s'intéresse la Communauté internationale.

Les actions humanitaires qui procèdent des fonctions élargies du HCR, également désignées sous le vocable d'« opérations spéciales », ont été entreprises dans plusieurs cas pour faire suite à des accords ou traités internationaux mettant fin à des conflits ou des situations d'extrême tension intérieure ou extérieure.

Un premier exemple a trait à l'Accord d'Addis Abéba de mars 1972, qui a permis la mise en place d'un dispositif d'assistance en matière de secours et de réadaptation dans la région méridionale du Soudan pour des réfugiés rapatriés et des personnes déplacées, la première phase de cette action ayant été coordonnée par le HCR. C'est ainsi que plus d'un demi-million de personnes ont pu bénéficier de l'assistance internationale. J'ai eu l'occasion, à plusieurs reprises, de faire rapport à l'ECOSOC qui, d'ailleurs, a passé à partir de sa 52ème session, cinq résolutions successives au sujet des « réfugiés et personnes déplacées » au Soudan méridional.

La conclusion, en août 1973, de l'Accord de la Nouvelle Delhi, intéressant les trois pays du Sous-continent asiatique, avait créé les conditions nécessaires à un transfert de certains groupes de populations, d'une part du Pakistan vers le Bangladesh et d'autre part du Bangladesh ainsi que du Népal vers le Pakistan. Le Haut Commissaire a alors été désigné par le Secrétaire général comme Agent d'exécution de ces transferts de populations qui ont permis à plus de 250 000 personnes de retrouver des conditions de vie normales.

Un autre exemple concerne l'assistance du HCR aux personnes déplacées en Indochine. Ce programme, rendu possible par l'accord de paix conclu à Paris en 1973, fut lancé d'abord au Viet-Nam. A la suite de l'accord de Vientiane de septembre 1973, les conditions étaient également réunies pour un programme d'assistance au Laos en faveur des personnes déplacées qui, comme on le sait, constituaient pratiquement un tiers de la population nationale. Le but de ces programmes était essentiellement le retour de ces populations vers leurs régions d'origine ou, dans d'autres cas, de leur permettre de recommencer une vie normale, du point de vue économique et social, dans des régions gravement affectées par la guerre. Ces programme d'assistance du HCR ont déjà contribué d'une façon importante à la réinstallation de centaines de milliers de personnes déplacées, tant au Laos qu'au Viet-Nam. Ils ont d'ailleurs fait l'objet l'an passé de la résolution 3455 (XXX) par laquelle l'Assemblée générale demandait, entre autres, à « la communauté internationale de renforcer encore son appui à l'action du Haut Commissaire » en faveur des personnes indochinoises déplacées.

Un dernier exemple d'une action d'assistance humanitaire mise en oeuvre par le HCR est le programme de coordination de l'aide humanitaire des Nations Unies à Chypre. Il s'agit ici d'un programme qui ne fait pas suite à un accord ou traité international, mais qui est destiné au contraire à porter assistance aux populations concernées en attendant que le conflit qui a provoqué leur déplacement puisse être réglé par les négociations entre les parties intéressées.

Un autre aspect de l'élargissement du mandat originel du HCR est reflété dans les résolutions de l'Assemblée générale qui demandent au Haut Commissaire d'aider les personnes rapatriées à se réinstaller dans leur pays d'origine. Cette extension des activités du HCR résulte, comme dans les autres cas, d'exigences de fait. Déjà en 1961, dans sa résolution 1672 (XVI), l'Assemblée générale priait le Haut Commissaire de faciliter la réinstallation des réfugiés d'Algérie rentrant du Maroc et de la Tunisie dans leur pays d'origine « dès que les circonstances le permettraient ». Par la suite, l'aide du HCR pour faciliter la réimplantation des personnes rapatriées dans les pays d'origine a été sollicitée à plusieurs reprises. Ce fut le cas au Soudan méridional lors du programme mis en oeuvre en 1972 et au cours des années suivantes, et plus récemment lorsque les territoires d'Afrique précédemment administrés par le Portugal sont devenus indépendants. Des programmes d'assistance aux réfugiés rapatriés et aux personnes déplacées ont été mis en oeuvre l'an dernier en Guinée Bissau et au Mozambique et un programme de même nature a été entamé en Angola en 1976. L'Assemblée générale a souligné à plusieurs reprises le rôle du Haut Commissariat dans ce domaine. Tout récemment encore, dans sa résolution 3454 (XXX) du 9 décembre 1975, elle priait le Haut Commissaire « d'intensifier ses efforts en faveur des réfugiés en Afrique et notamment de ceux qui rentrent dans leur pays après l'indépendance. »

Les activités multiples dont je viens de faire état exigent, il va sans dire, pour être menées à bien, les moyens administratifs et financiers appropriés. Il s'agit là d'un aspect pratique de plus importants que je me garderai de passer sous silence. La confiance des Etats dans l'activité d'une organisation internationale s'exprime de façon concrète, Monsieur le Président, sous la forme de contributions financières qu'ils mettent à la disposition de l'organisation. Je suis heureux à ce propos de pouvoir dire que les gouvernements ont constamment mis à la disposition du Haut Commissariat les moyens qui lui étaient nécessaires pour accomplir sa tâche. Cela vaut d'autant plus d'être souligné que, sous l'empire des événements mondiaux, et du fait de situations exigeant l'intervention du HCR, les besoins financiers des programmes mis en oeuvre par mon Office ont augmenté de quelque 200% au cours des trois dernières années.

Si l'on considère la période de 5 ans qui a débuté en 1971, les programmes d'assistance matérielle ont exigé une mise de fonds totale de quelque 60 millions de dollars. En regard de cela, les contributions reçues par le HCR, en espèces ou en nature, pour lui permettre d'accomplir les opérations humanitaires spéciales à l'intention des réfugiés ou des personnes déplacées, se sont élevées pendant la même période à plus de 350 millions de dollars, soit presque six fois le montant requis par les activités traditionnelles du HCR.

Ces chiffres démontrent à coup sûr l'importance que la communauté internationale accorde aux besoins de millions de personnes victimes de catastrophes causées par l'homme et dont la situation matérielle est souvent analogue à celle des réfugiés. Ils témoignent aussi, je crois, de la confiance que la communauté internationale accorde au HCR pour lui permettre d'apporter l'assistance requise à ces personnes.

Quant à l'appareil administratif nécessaire, je pense que les gouvernements seront heureux de savoir qu'en dépit de l'expansion considérable de ses activités et de l'augmentation des fonds mis en oeuvre, le Haut Commissariat est resté une organisation aux dimensions restreintes. Notre expérience nous a montré que l'augmentation du personnel n'est pas toujours la condition nécessaire et automatique d'une plus grande efficacité; je serais tenté de dire même que c'est parfois l'inverse.

Dans le cadre du nouveau cycle de programme et budget de l'Organisation des Nations Unies, il a été entendu avec le Secrétaire général que le budget régulier du HCR resterait constant, en valeur réelle, pendant la première période de 4 ans qui s'achève en 1977. Je suis heureux de pouvoir dire que mon Office a pu respecter cet engagement de sorte qu'on ne prévoit pas d'accroissement des dépenses de personnel dans le cadre du budget régulier pendant cette période. Les besoins administratifs supplémentaires auxquels on doit faire face sont couverts à l'aide de fonds bénévoles. Les budgets des opérations spéciales contiennent de même une composante dite d'appui au programme qui permet l'engagement de personnel temporaire pour la durée de chaque opération. Le coût moyen de l'appui au programme pendant la période de cinq ans depuis 1971 a été de l'ordre de 5% de la mise de fonds totale, ce qui me semble correspondre à la moitié environ de la proportion habituelle.

On peut se demander dans ces conditions si le moment n'est pas venu de définir d'une façon plus systématique les critères applicables à l'ensemble des actions de caractère humanitaire que l'Organisation des Nations Unies a confiées jusqu'ici au Haut Commissariat et qu'elle entend, sans doute, continuer de lui confier à l'avenir. J'aimerais, pour ma part, distinguer trois critères fondamentaux :

1° Les besoins à satisfaire et l'action qu'il convient d'entreprendre devraient bien entendu revêtir un caractère purement humanitaire et non politique.

2° La nécessité d'une demande adressée au Haut Commissariat par le gouvernement ou éventuellement les gouvernements intéressés.

Je vise ici, évidemment, les programmes d'assistance matérielle et non la fonction de protection internationale où le Haut Commissaire doit de toute évidence en vertu même de son mandat garder l'initiative. La nécessité d'une demande d'origine gouvernementale tient au fait qu'aucun programme d'assistance ne peut être exécuté sans le consentement de l'Etat qui exerce sa souveraineté sur le territoire intéressé. Du fait de cette demande, d'autre part, la responsabilité de l'Etat concerné se trouve au moins implicitement engagée, tandis que la collaboration de cet Etat à l'oeuvre humanitaire crée les conditions requises pour la participation d'autres gouvernements.

3° Le troisième critère enfin a trait au statut des personnes à l'intention desquelles le programme d'assistance est mis en oeuvre.

Aucun problème ne se pose à cet égard lorsqu'il s'agit de toute évidence de groupes de réfugiés proprement dits visés par le Statut du Haut Commissariat. Une condition s'impose dans les autres cas : il convient que les bénéficiaires du programme d'assistance se trouvent dans une situation analogue à celle des réfugiés. En d'autres termes, la détresse dans laquelle ils se trouvent doit avoir pour origine un déracinement, un déplacement indépendant de la volonté des intéressés et résultant d'événements ou de circonstances qui sont le fait de l'homme. Cet ensemble de circonstances existe, par exemple, à la suite d'une guerre internationale, d'une guerre civile, de troubles sociaux et politiques généralisés, etc ...

Ces éléments fondamentaux, qui, pour ce qui est des opérations spéciales, constituent les critères d'interventions du HCR, devraient en outre s'inscrire dans le cadre de circonstances où, d'une part le consensus de la communauté internationale est assuré ou suffisant pour que l'on puisse escompter son appui, et où, d'autre part, un effort particulier de coordination de l'action des Nations Unies s'impose de manière évidente.

On peut voir qu'aucune des conditions ci-dessus n'est entièrement nouvelle. La nouveauté résiderait plutôt dans leur application à une série de situations beaucoup plus diversifiées que celles qui étaient envisagées à l'origine et qui n'entrent pas nécessairement dans le cadre étroit tracé initialement aux activités du HCR. Ces activités, rappelons-le, concernaient exclusivement des personnes pouvant justifier d'une crainte fondée de persécution pour des raisons de race, de religion, de nationalité ou d'opinions politiques. L'ensemble des critères énumérés ci-dessus reflète, à n'en pas douter, un élargissement de la compétence du Haut Commissariat en ce qui concerne tant les personnes appelées à bénéficier de son activité (puisqu'aux réfugiés s'ajoutent maintenant les personnes déplacées) que les fonctions mêmes du Haut Commissariat, dans la mesure où celui-ci est appelé à coordonner les grands programmes humanitaires des Nations Unies quand il s'agit de problèmes résultant d'événements imputables à l'homme et dont la caractéristique principale est le déracinement des personnes affectées par ce genre d'événements.

Rien n'est changé, est-il besoin de le dire, à la fonction de protection confiée au HCR par son Statut. Cette fonction, qui fut à l'origine sa principale raison d'être, garde toute son importance et toute son actualité aussi, en un temps où le monde va de crise en crise et où la violence tend à faire école. Peut-être serait-il bon de rappeler, à cet égard, que le HCR n'a pas pour mission d'aider ou de protéger ceux qui, par suite de leurs activités contraires aux buts et aux principes des Nations Unies, se placent eux-mêmes en dehors d'une action aux buts strictement humanitaires. L'article 2 de la Convention fait explicitement mention d'ailleurs des devoirs et obligations qui incombent aux réfugiés, celle en particulier de respecter les lois des pays qui leur ont donné asile. Toute l'action du HCR tend, faut-il le rappeler, à réintégrer les réfugiés dans le cadre d'une communauté où ils puissent recouvrer les conditions d'une vie active et paisible.

L'évolution institutionnelle relativement rapide à laquelle nous avons assistance et que je me suis efforcé de retracer à grands traits devant vous en ce qui concerne la fonction du HCR, n'a rien d'une construction abstraite, théorique : elle a été dictée par les événements. Des événements dont les conséquences ont revêtu parfois une ampleur considérable et dont la communauté internationale ne pouvait, de toue évidence, se désintéresser. Tout en confirmant sans cesse et consolidant la compétence initiale du HCR, l'Assemblée, par une démarche prudente et empirique, a étendu progressivement son champ d'action jusqu'à en faire l'un des instruments principaux de la politique humanitaire. Ainsi les HCR est-il mieux armé aujourd'hui pour répondre aux exigences de notre temps et satisfaire aux voeux de la communauté internationale, chaque fois que surgit dans le monde un problème concernant des personnes déracinées en raison d'événements qui sont le fait de l'homme.

J'ai cru, Monsieur le Président, qu'il était de mon devoir, à ce stade de l'évolution de mon Office, de faire part de mes réflexions au Conseil et d'attirer l'attention des gouvernements sur les aspects nouveaux et importants des activités du Haut Commissariat. Nous sommes au service des gouvernements et il appartient aux gouvernements de décider de l'usage qu'ils comptent faire d'une institution comme la nôtre, afin de mettre en oeuvre une politique internationale dans le domaine humanitaire. Les objectifs étant tracés, l'Assemblée a entendu se donner les moyens de cette politique. Et je ne saurais trop dire à cet égard l'importance qui s'attache aux problèmes institutionnels. L'efficacité de notre travail en dépend pour une grande part, comme elle dépend de la confiance qui nous est faite. Il est réconfortant à ce propos de constater qu'en dépit de l'élargissement considérable de nos activités, cette confiance ne nous a pas fit défaut. En prenant aujourd'hui le Conseil à témoin de l'évolution à laquelle nous avons assisté, en faisant appel une fois de plus au guide qu'il n'a cessé d'être pour le Haut Commissariat, je souhaiterais voir renforcés encore cette confiance et cet appui, qui sont la condition même du succès de notre action.

Je vous remercie, Monsieur le Président.