Questions/Réponses : La Convention de l'OUA, une référence pour la protection des réfugiés en Afrique

GENÈVE, 9 septembre (HCR) - Il y aura exactement 40 ans ce jeudi, les Etats membres de l'Organisation de l'unité africaine (OUA), rebaptisée depuis Union africaine, adoptait un texte de référence sur les réfugiés. Adoptée dans un contexte de guerres de décolonisation sur l'ensemble du continent, la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique est considérée comme la convention internationale la plus généreuse et la plus souple en matière de protection des réfugiés. George Okoth-Obbo, le Directeur du Bureau pour l'Afrique au HCR, répond par écrit aux questions de Fatoumata Lejeune-Kaba, Chargée de communication du HCR, et revient sur ce texte essentiel dans un contexte où les défis liés aux déplacements forcés à travers l'Afrique se multiplient.

Pourquoi la Convention est-elle saluée comme un accomplissement historique ?

Tout d'abord, la Convention de l'OUA de 1969 a créé une base permettant à la jurisprudence et la pratique sur les questions de réfugiés en Afrique de se développer de manière prévisible et favorable à l'asile. Deuxièmement, ce faisant, la Convention a consolidé en Afrique le cadre international relatif aux réfugiés représenté par la Convention de 1951 [des Nations Unies relative au statut des réfugiés], dont elle a intégré le contenu tout en rendant obligatoire une collaboration salutaire avec le mécanisme de mise en œuvre établi par cette dernière.

Troisièmement, la Convention de 1969 n'a pas seulement réaffirmé le droit international des réfugiés mais elle a également apporté une contribution importante à son développement. A cet égard, sa caractéristique la plus connue est la définition élargie donnée au terme « réfugié ». La Convention a cependant aussi été le premier instrument international dans le domaine des réfugiés à établir des principes en matière de rapatriement volontaire. Elle a également défini des aspects relatifs à la solidarité internationale et au partage de la charge dans le domaine de la protection qui n'étaient pas du tout développés dans la Convention de 1951.

Quatrièmement, la Convention a représenté une victoire dans le combat contre une tendance prononcée défendant une notion du droit des réfugiés en Afrique fortement axée sur la sécurité. Elle consacre une notion de l'asile et de la protection des réfugiés foncièrement humanitaire, accueillante et basée sur le droit. Enfin, la Convention a établi des principes spécifiques à l'Afrique, notamment des clauses d'exclusion supplémentaires et l'interdiction des « activités subversives » dans le contexte des réfugiés et de l'asile. Certaines de ces dispositions ont été critiquées mais elles étaient nécessaires.

Qui protège-t-elle ?

La Convention est un cadre pour la protection des personnes qui sont des réfugiés au sens de la définition d'un réfugié inscrite dans cet instrument. La deuxième partie de cette définition est généralement considérée comme ayant été élaborée pour couvrir les « situations massives de réfugiés ». Si cela n'est pas correct à proprement parler, il est vrai que les termes de la Convention, et l'interprétation qui en a été donnée en pratique, s'adaptent beaucoup mieux aux situations de réfugiés à grande échelle que les interprétations similaires qui ont été élaborées à partir de la Convention de 1951. La Convention de 1969 a ainsi permis à des millions de personnes ayant besoin d'une protection d'être couvertes et aidées avec une facilité juridique et opérationnelle bien plus importante en Afrique et dans d'autres parties du monde où elle a inspiré des développements juridiques ou des applications similaires du droit des réfugiés.

Certains réfugiés en Afrique continuent d'être confrontés à des problèmes dans les pays d'accueil. La Convention ne garantit-elle pas des droits élémentaires aux réfugiés et aux demandeurs d'asile ?

Non seulement la Convention de l'OUA de 1969 mais également d'autres instruments régionaux de droits de l'homme, comme la Charte africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, et les conventions internationales garantissent un ensemble complet de droits et d'obligations en matière de protection des réfugiés. Il y a cependant eu, et il continue d'y avoir, des manquements en termes de protection de ces droits même si plusieurs pays ont, au fil du temps, développé une forte tradition de protection, d'aide et de recherche de solutions pour des centaines de milliers de réfugiés.

Selon moi, les manquements ne peuvent pas être imputés à la Convention de 1969 elle-même. Le comportement négligent des Etats est généralement à l'origine du problème, même s'il y a également des cas où l'incapacité ou l'impossibilité pour les réfugiés de bénéficier de tous leurs droits est liée à des facteurs objectifs, matériels, sociaux, économiques ou politiques. Les intérêts en matière de sécurité intérieure ont toujours été la source de pressions compensatrices et ont même empiré dans certains cas. Il n'existe cependant vraiment aucune preuve permettant d'affirmer que les réfugiés constituent une source inhérente de risque pour la sécurité d'un pays d'accueil ou d'une population. Au contraire, le respect strict des principes fondamentaux du droit des réfugiés, tels que ceux énoncés dans la Convention de l'OUA, constitue souvent une étape importante pour dissuader tout abus ou détournement du statut de réfugié et du système d'asile.

Qui protège le nombre croissant d'Africains déplacés à l'intérieur de leur propre pays ?

Le cas des personnes forcées de se déplacer à l'intérieur de leur propre pays à cause des conflits ou d'autres facteurs - dont le changement climatique qui est en train d'apparaître comme une menace imminente - constitue l'exemple le plus évident d'un groupe non protégé par la Convention de 1969... La responsabilité première incombe aux Etats eux-mêmes. Ces derniers doivent garantir que leurs ressortissants sont protégés chez eux ou dans d'autres pays dans lesquels ils sont contraints de fuir pour trouver la sécurité. La communauté internationale, qui agit souvent par l'intermédiaire des Nations Unies, a également des responsabilités importantes. Par exemple, le HCR, en collaboration avec des organisations partenaires dans le cadre de ce que l'on appelle le « principe de la responsabilité sectorielle », est impliqué dans la protection et l'assistance pour un nombre toujours croissant de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays en Afrique. Un sommet spécial de l'Union africaine qui aura lieu le mois prochain à Kampala, la capitale de l'Ouganda, devrait adopter une convention régionale sur les déplacements internes.

En quoi la nouvelle Convention sera-t-elle différente ?

Cette Convention, la première du genre dans le monde, devrait contribuer à systématiser les interventions humanitaires assurées en faveur des personnes déplacées à tous les niveaux sur le continent. Dans ce contexte, il est essentiel que la Convention détaille les obligations fondamentales des Etats, qui vont de la responsabilité de prévenir le déplacement lui-même aux interventions qui devraient être mises en place au moment et à l'endroit où le déplacement a lieu. Les dispositions de fond de la Convention, en termes de normes applicables, de droits et de responsabilités, s'inspirent des Principes directeurs des Nations Unies relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays. La Convention jouera donc également un rôle essentiel pour promouvoir ces principes du statut de droit non contraignant ("soft law") à celui d'obligations conventionnelles contraignantes.

Le rôle des acteurs humanitaires comme le HCR, lequel est mentionné dans le projet de texte, constitue également une caractéristique importante de la Convention... Ce point a souvent été une source de dispute dans le passé car il soulevait des questions relatives à la souveraineté nationale. Le HCR et les autres acteurs humanitaires attendent donc avec impatience l'entrée en vigueur de cette Convention.

Si le recours à la Convention sur les déplacements internes n'est jamais nécessaire parce qu'en premier lieu, les personnes ne sont pas déplacées de force, cela représentera la différence la plus importante que cette Convention pourrait apporter aux populations d'Afrique.