Conferencia de la Sra. Sadako Ogata, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, en la Sala Alfonso García Robles de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Ciudad de México, 29 de julio de 1999

(Traducción no official)

Señora Secretaria de Relaciones Exteriores,
Señor Secretario de Gobernación,
Distinguidos Senadores,
Excelencias,
Damas y Caballeros,

Es un placer y un honor estar con ustedes en el último día de mi tercer visita a México en mi capacidad de Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados. Como es de su conocimiento, he venido a México en esta ocasión para participar en la clausura oficial del Programa de Repatriación y Reintegración para los Refugiados Guatemaltecos, con lo que concluye un capítulo importante en la historia de ACNUR en México y Centroamérica. En la ceremonia que tuvo lugar ayer en Campeche también presencié la entrega de cartas de naturalización a los refugiados guatemaltecos que han elegido permanecer en México. Me gustaría hacer un comentario al respecto: el enfoque de México ha sido verdaderamente ejemplar al permitir que aproximadamente 22,000 refugiados guatemaltecos permanezcan en el país y obtengan documentos migratorios o la naturalización. Los congratulo por su generosidad y perspectiva.

El día de hoy me gustaría compartir con ustedes mis ideas y preocupaciones con respecto a los retos de la protección de los refugiados. Debido a que nuestra labor, en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, consiste en tratar con gente, y sus problemas reales, he decidido analizar estos retos, incluyendo su dimensión ética, desde la perspectiva de lo que quizá sea la tendencia que mejor define la vida de las personas: me refiero a la globalización. ¿Existe una relación entre la globalización y el problema de los refugiados? ¿Tiene la globalización un impacto en los movimientos forzosos de población? De ser así, ¿ayuda a resolver los problemas de refugiados o bien los agudiza?

El proceso de globalización es, primero que nada, rico en oportunidades. Pensemos en el acceso sin precedente a noticias confiables que la tecnología ha aportado a millones de personas que antes dependían de medios controlados y de información muy limitada. Pensemos en el enorme poder de las comunicaciones globales para dar visibilidad a las situaciones de pobreza, violencia y persecución, que de otra manera el mundo ignoraría. Mi Oficina trata con refugiados, que es un problema verdaderamente global, y su Mandato tiene su fundamento en el Derecho Internacional relativo a los Refugiados, un régimen global de "protección": por tanto, considero que los múltiples aspectos positivos de la globalización pueden ser de gran beneficio para nuestro trabajo y para la vida y el bienestar de aquellos que protegemos y asistimos.

No obstante, no estoy subestimando el impacto menos positivo de las tendencias globalizantes recientes, especialmente en los estratos más vulnerables de la sociedad. Como todos sabemos, la libre circulación de bienes y de capital ha creado riqueza, oportunidades de trabajo y una vida mejor para muchos. Sin embargo, el veloz movimiento de capital de inversión que entra y sale de ciertas regiones, dependiendo de las posibilidades de ganancias fáciles, seguramente han contribuido, junto con otros factores, a algunas de las peores crisis financieras de la última década. En estos casos, la liberalización y deregulación también han propiciado una forma particularmente brutal y cruda del capitalismo.

Es importante evitar reacciones extremas frente a los aspectos menos positivos de la globalización, que quizá sean inevitables en una fase de expansión. Deberíamos afrontar las debilidades muy serias del sistema global y adoptar medidas para corregirlas: la amenaza global del VIH y de otros virus, por ejemplo; o de las armas nucleares en países controlados por gobiernos frágiles, entre otras. Me centraré específicamente en las fallas y debilidades de la globalización respecto del trabajo humanitario y de los refugiados.

A través de la historia, las tendencias globalizantes han afectado, ante todo, la manera en que la gente se ha desplazado y continúa haciéndolo. Las crisis financieras recientes, por ejemplo, han tenido un tremendo impacto en la sociedad, especialmente en los pobres. La desestabilización social a menudo da lugar a crisis políticas, especialmente en los países en donde las instituciones democráticas son relativamente nuevas y frágiles, así como una mayor pauperización de los estratos pobres de la sociedad, o a la exclusión de las minorías o grupos marginados. Esto a su vez suele causar movimientos de poblaciones, tal y como ocurrió en Indonesia el año pasado, por dar un ejemplo.

Otro efecto de la globalización que ha tenido un impacto en los movimientos de poblaciones es el debilitamiento del control del Estado sobre la economía. El capital se mueve más rápida y libremente que nunca a través de las fronteras, hacia donde se logre la mayor ganancia, y lejos de donde es menor. Desde luego que esto es casi siempre muy beneficioso para un gran número de personas: a pesar de los problemas actuales, muchos países en el Este y Sudeste de Asia, América Latina, y en un grado mucho menor en Africa, han logrado un progreso económico rápido y asombroso. Esto ha tenido un enorme impacto en el bienestar y en la vida de muchas personas.

Por otro lado, la gama y la influencia de los intereses económicos que movilizan al capital, y que a su vez se mueven por éste, son tan ingentes y extendidos, que la capacidad de los Estados de controlarlos comienza a disminuir seriamente. La consecuencia es que los Estados tienen menor poder, no solo para dirigir los flujos de capital y de bienes, lo cual muchos consideran positivo, sino también para proteger a aquellos que han quedado aún más privados y marginados que cuando se encontraban bajo economías menos interdependientes y más reguladas. Las redes sociales se desgarran cuando la gente está más expuesta a la escasez de empleo o a la pérdida del mismo. Esto ocasiona verdaderos sufrimientos, además de ansiedad y frustración generalizadas. Desprovistos de la protección del Estado, la gente a menudo sale o huye. Los países en el antiguo bloque comunista, especialmente la ex Unión Soviética, representan ejemplos del impacto sobre la sociedad de una economía derregulada y, en algunos casos, de los resultantes movimientos poblacionales. En los países en desarrollo, el debilitamiento adicional de las ya de por sí frágiles instituciones del Estado ha tenido consecuencias dramáticas, especialmente en el Africa subsahariana. Incapaces de representar, y mucho menos de proteger, ningún interés colectivo, los Estados se desploman; prevalecen los intereses económicos, étnicos y religiosos, y a menudo chocan dramáticamente, causando tensión y conflicto.

En los países en desarrollo, a menudo los conflictos se producen con base en grupos de interés muy reducidos. Veamos por ejemplo las guerras que se libran en el Congo y Angola, y hasta muy recientemente en Sierra Leona. Tienen como objetivo principal el control de los recursos económicos por parte de algunas facciones, apoyadas en mayor o menor grado por grupos y corporaciones en otros países, convirtiéndose en guerras económicas, regionales, si no es que globales. Dicho sea de paso, son los más pobres quienes más sufren. Como si fuera poco verse empobrecidos como resultado de la guerra, a menudo se convierten en blanco de las partes en conflicto. El respeto de sus derechos humanos más básicos, de por sí limitado bajo circunstancias normales, deja de existir. Su única salida es buscar refugio en zonas más seguras o en el extranjero.

Aunque la globalización no sea la única causa, seguramente contribuye a la reducción generalizada en la protección de las personas por parte de los Estados, y puede originar un profundo sentimiento de inseguridad. En Europa, por ejemplo, esto es palpable; y se siente en forma dramática en países pobres, donde la decreciente protección del Estado se aúna a los recortes en la asistencia para el desarrollo. Dicha inseguridad, tan indefinida y nebulosa como sea que se presente, puede tener consecuencias muy negativas, particularmente con el incremento en el número de inmigrantes, solicitantes de asilo y refugiados. Los académicos se refieren a las sociedades con "crisis de identidad". En esta situación, los temores de la gente de recibir amenazas pueden ser manipulados por políticos sin escrúpulos, y convertirse en sentimientos hostiles hacia "intrusos": más que a los capitales extranjeros, que se perciben como un ente abstracto e invisible, se trata de blancos más inmediatos: trabajadores extranjeros, migrantes y refugiados.

Considero que la xenofobia, el temor a los extranjeros, es una de las tendencias más peligrosas en la sociedad moderna, que los gobiernos y la sociedad civil deben contrarrestar enérgicamente. Es un fenómeno mundial prevaleciente en el Norte, pero que se extiende en el Sur en vías de desarrollo, donde siguen ocurriendo el grueso de los movimientos migratorios y de refugiados. Mientras que la xenofobia es, por definición, antidemocrática, a menudo se vale, paradójicamente, del conducto de las instituciones democráticas. La xenofobia politizada es particularmente peligrosa. El anterior presidente de Tanzania, Julius Nyerere, me relató en una ocasión que cuando él estaba en el poder, en los años setenta, y tenía poderes casi absolutos, podía decidir fácilmente dar refugio a miles de refugiados de los países vecinos; comentó que el Presidente actual, democráticamente electo, tiene que lidiar con políticas partidarias y temores xenófobos, y por ende tiene que ser mucho más cauteloso en sostener públicamente el respeto al refugio.

En la situación que he descrito, las personas orilladas a desplazarse por pobreza o por conflicto y persecución, es decir migrantes y refugiados, están en condiciones de particular vulnerabilidad. Por un lado, las poderosas fuerzas transnacionales contribuyen a la reconfiguración del mundo; están deteriorando la autoridad del Estado, que anteriormente brindaba protección a los miembros más débiles y vulnerables de la sociedad. Por otra parte la sensación de inseguridad que la globalización produce alimenta sentimientos xenófobos y nacionalistas.

Los refugiados (y los migrantes) por ende están atrapados entre tendencias opuestas. La manera en que se utilizan las fronteras internacionales respecto de los refugiados es un buen ejemplo de la situación en que se encuentran. El concepto mismo de refugiado depende de la noción de una frontera internacional reconocida, que marca el límite de la soberanía del Estado: los Estados rechazan a quienes amenazan su seguridad, pero permiten la entrada, y brindan protección a los refugiados, a quienes su propio Estado ya no puede o no quiere proteger. No obstante, este concepto fundamental también se ve atrapado entre dos extremos: por un lado las fuerzas globalizantes están haciendo de las fronteras algo menos relevante; por otra parte, las fuerzas reactivas y localizadas tienden a identificar como amenazas potenciales a todos aquellos que buscan la entrada, y por ende exigen que se refuercen los controles fronterizos, excluyéndolos. La gente que se ve obligada a desplazarse, que está huyendo, se encuentra entre aquellas personas excluidas de la libertad y de los beneficios de la globalización sin fronteras.

Las condiciones de extrema vulnerabilidad a las que los refugiados y migrantes se ven expuestos por estar atrapados entre estas dos tendencias los vuelve presa fácil de las llamadas "redes migratorias", grupos de crimen organizado que han hecho del tráfico de personas una actividad muy lucrativa y transnacional. Los traficantes cobran sumas exorbitantes para ayudar a la gente a cruzar fronteras e ingresar a Estados clandestinamente. Esta actividad ha tomado proporciones enormes. En este contexto, existe una creciente confusión entre refugiados, personas que huyen de la persecución y de la violencia, y migrantes que salen de su país en búsqueda de mejores oportunidades económicas. En muchas situaciones, tanto la pobreza como la persecución o el conflicto, obligan a la gente a salir, lo que dificulta la determinación del estatuto de los solicitantes individuales de asilo.

Al verse confrontados por oleadas de personas que tocan a sus puertas, los gobiernos construyen barreras para impedir la entrada de la gente por tener menos capacidad de absorberla que en el pasado y por estar intimidados por presiones xenófobas. El enfoque de la protección a los refugiados ha virado hacia el control de quienes buscan entrar: refugiados y migrantes. A fin de superar estos obstáculos, muchos migrantes se presentan como refugiados ¿Son estas personas refugiados o migrantes? ¿Aún significa algo esta distinción?

Considero que es muy relevante y que importa mucho. Cada categoría de "personas en tránsito" tiene necesidades y requiere no solo un trato humano sino también soluciones específicas a sus problemas, así como un marco legal específico para sus derechos. Los refugiados necesitan protección internacional. Los migrantes necesitan el que se reconozcan y se respeten su trabajo y sus derechos sociales.

Veamos primero a los refugiados. El fin de la Guerra Fría no ha eliminado las situaciones de conflicto y violencia, de la persecución individual y grupal, que obligan a las personas a huir y a convertirse en refugiados como su única opción segura. En las últimas dos décadas el número de refugiados y desplazados internos se ha incrementado en forma dramática. En 1980, mi Oficina consideraba que le concernían aproximadamente cinco millones de personas. Actualmente son 22 millones. Aunque sea más difícil hacer el cálculo, el número de migrantes también parece estar incrementándose. Incluso en América Latina donde las crisis de refugiados se han resuelto en los últimos años, se ha presentado un ejemplo reciente de un nuevo flujo de refugiados: cuando miles de colombianos se refugiaron en Venezuela hace unas semanas, huyendo del conflicto civil y de la violencia en su país.

La eliminación de los refugiados como una categoría que merece protección específica con base en normas acordadas internacionalmente, expondría, por consiguiente, a muchos hombres, mujeres y niños a situaciones en las que su vida se vería amenazada. Como tal, debe mantenerse dicha distinción. La quizá inevitable confusión entre refugiados y migrantes puede dar lugar a que estos últimos ingresen al país como refugiados. Esta confusión no es conveniente para los refugiados, e indudablemente ha contribuido a la percepción creciente de que ya no representan una causa humanitaria que ha de defenderse, sino un problema que ha de ser controlado. Por otra parte, es preferible errar hacia la generosidad que devolver a la gente a situaciones de gravedad extrema y peligro.

También debemos ser realistas. Así como los refugiados seguirán existiendo, también seguirán mezclándose con los migrantes, tal vez de manera creciente, y esto llevará a los Estados a restringir el acceso al refugio, lo cual es una medida más fácil que intentar definir mejor las modalidades respectivas y los acercamientos a estas dos categorías distintas de migrantes. Ciertamente, seguirá siendo necesario definir e identificar a un refugiado, empero esto se tornará más difícil. El ACNUR tiene un mandato internacional y una preocupación humanitaria para con los refugiados, una categoría especial de migrantes, que merecen protección y que tienen derecho a buscar y gozar del refugio. El ACNUR reconoce que la protección de los refugiados recae dentro de los mecanismos legislativos e institucionales que rigen la migración en el nivel nacional a lo largo del Continente Americano. Un ejemplo positivo de esto es la incorporación a la ley mexicana de la definición ampliada de refugiado que consta en la Declaración de Cartagena de 1984.

Dentro del marco más amplio de la migración, el objetivo del ACNUR es preservar y defender un espacio específico - me atrevería a decir - para las personas que buscan y merecen protección internacional. Con este objetivo en mente es que hemos estado participando como observadores en la Conferencia Regional sobre Migración, conocida como el "Proceso Puebla" por su inicio en la ciudad de Puebla en 1996. Este foro intergubernamental para la coordinación y cooperación sobre asuntos migratorios, del cual México es miembro gubernamental, ha adoptado un Plan de Acción que se refiere específicamente a la protección internacional de los refugiados bajo el tema de los derechos humanos. Es posible plantear qué se debe hacer: ¿Cómo se puede proteger a los refugiados en la apertura estrecha entre las poderosas fuerzas transnacionales, y las tendencias localizadas igualmente fuertes? ¿Cuál es la respuesta de la agencia de los refugiados a este aparente dilema? No existen respuestas dadas a estas preguntas difíciles, pero quizá pueda indicar algunas direcciones hacia dónde moverse.

Es prioritario abordar las causas profundas de los movimientos masivos de población, los más difíciles de manejar. El asunto es, desde luego, muy complejo. Permítanme destacar que al abordar los problemas de los países que generan flujos de refugiados (y migratorios), la comunidad internacional debe adoptar una perspectiva mucho más integral, combinando esfuerzos políticos (y si fuese necesario militares) a fin de resolver los conflictos, con amplios programas de reconstrucción que abarcan necesidades humanitarias urgentes, así como la reconstrucción social y económica.

Quisiera insistir en la integralidad de esta perspectiva. Esto es central. Si se analizan las múltiples situaciones que dan origen a flujos de refugiados, tales como Afganistán, la zona kurda, y varios países de Africa, resaltará la dispersión y fragmentación de los esfuerzos, si es que los hay, de la comunidad internacional por abordar los problemas de conflicto y pobreza. En este sentido, Kosovo representa un reto formidable para la comunidad internacional y para las Naciones Unidas en particular. Es cierto, quizá hemos afrontado situaciones más grandes y aún más complejas. Sin embargo, el proceso de reconstruir una administración civil, restaurar los servicios esenciales, crear un estado de derecho, reconstruir y rehabilitar viviendas y estructuras públicas, y finalmente, pero no por ello menos importante, realizar todo esto después de que cientos de miles de personas hayan dejado sus hogares y hayan regresado en un lapso de pocas semanas, es una tarea sin precedentes en su integralidad y en la historia de las Naciones Unidas. Como tal, sus lecciones serán útiles en situaciones futuras, y no solo enriquecerán la organización mundial con experiencia adicional, sino con la energía, la audacia y la perspectiva que necesita para reafirmar su papel indispensable.

Mientras el mundo se acerca al próximo milenio, y al extenderse la sensibilidad sobre la importancia de la seguridad global, considero que se deberán realizar mayores esfuerzos para abordar las causas fundamentales de los flujos forzosos de poblaciones. Sin embargo, la gente seguirá desplazándose, y seguirá viéndose orillada a trasladarse. Mientras luchamos por abordar las causas de la huida, también debemos seguir mejorando el manejo de los flujos de refugiados, adaptándolo a nuevas situaciones, pero salvaguardando los principios básicos sobre los que se ha diseñado: principalmente los derechos al asilo y a la no devolución. Mucho se ha logrado en el mejoramiento de la velocidad, el volumen y las técnicas de asistencia material en los casos de flujos masivos. Desde luego que este es un aspecto importante de la protección de los refugiados, ya que permite a los Estados receptores sostener los principios del derecho relativo a los refugiados. Sin embargo, se ha logrado mucho menos en la determinación de quiénes merecen la protección internacional y quiénes no, entre las personas que cruzan fronteras en números masivos.

Me he referido a los refugiados, pero debo añadir que los gobiernos, las agencias internacionales, incluyendo mi Oficina, y las ONGs que manejan los flujos de refugiados, deben cooperar mucho más estrechamente con quienes manejan asuntos migratorios. No me refiero únicamente a los Estados; también me refiero al sector privado, que emplea a la mayoría de los migrantes y por ende, tiene la responsabilidad de brindarles condiciones adecuadas de trabajo. En comparación con los derechos de los refugiados, quienes al menos en teoría reciben protección de un régimen internacional, el respeto de los derechos de los migrantes está mucho menos estructurado. Considero que es preciso establecer instrumentos sólidos e internacionalmente acordados que establezcan una base normativa para los movimientos migratorios, además de asegurar su aplicación. Asimismo es urgente afrontar el tráfico delictivo y transnacional de personas, no cerrar las vías seguras a quienes huyen de la persecución y violencia, sino controlar y prevenir los abusos serios que los traficantes criminales cometen contra hombres y mujeres inocentes. Ayudar a que la gente emigre en condiciones más humanas y dignas también contribuiría a la protección de los refugiados.

Las debilidades del sistema global seguirán existiendo inevitablemente, y quizá aún peor, en la medida en que la globalización se extienda, éstas minarán la capacidad de los Estados de proveer protección social y económica a las personas. Independientemente del avance que la economía global logre en las próximas décadas, habrá un número creciente de gente que no se beneficiará y caerá en los vacíos del sistema. La gente que he definido "en tránsito", es decir los refugiados y migrantes, se encontrarán entre los afectados.

A menos de que consideremos que el sistema, a la libre, corrija estas fallas y reintegre a quienes están excluidos actualmente, y la historia nos demuestra que no es muy probable, evidentemente es preciso realizar acciones proactivas y hasta "afirmativas". La solidaridad debe ser tan ambiciosa y generalizada como el alcance y la gama de la economía global. Para llenar los vacíos de la globalización, debemos promover lo que llamo la solidaridad global.

Suena abstracto y se preguntarán por qué es necesaria. Tengo dos respuestas: primero porque responde a la imperativa moral de compartir con los menos afortunados. En segundo lugar porque en la medida que más gente vive en condiciones de seguridad relativa, estaremos todos más seguros. La solidaridad global contribuye a la seguridad humana en general.

En este contexto es de suma importancia convencer a los dirigentes políticos a que integren la solidaridad global al sistema de valores en que se basan sus acciones. Las personas en los países democráticos deben condicionar su apoyo político al compromiso de los dirigentes con asumir y resolver los problemas globales. Esto es urgente. A pesar de las declaraciones en sentido opuesto, me preocupa el compromiso cada vez menor de los Estados por promover un liderazgo real y una "gerencia social". Sus perspectivas y actitudes están mirando hacia adentro cada vez más. A menudo tienen su base en asuntos internos y aún más a menudo, en una agenda electoral y no en un compromiso más amplio con el liderazgo internacional. Pero esto no basta. El sector privado es el que se beneficia más de la globalización. Las empresas tienen responsabilidades clave en la evolución de la economía global, así como por sus aspectos aberrantes. La gerencia social también es responsabilidad de las corporaciones. Considero importante adoptar una perspectiva de "condicionalidad positiva" y otorgar reconocimiento público a las empresas que demuestren responsabilidad social.

Finalmente el papel de la sociedad civil en la promoción de la solidaridad global es central. Me refiero a las organizaciones no gubernamentales cuyo crecimiento extraordinario no solo es señal de la importancia creciente de los actores externos al Estado en un mundo globalizado, sino también representan un instrumento clave para abordar sus fallas.

Hace unas semanas, expertos en materia del refugio provenientes de 15 países latinoamericanos y caribeños, participaron en un seminario organizado conjuntamente por El Colegio de México y el ACNUR, bajo los auspicios del gobierno mexicano. Dicho seminario abordó muchos de los asuntos a los que me he referido. La Declaración de Tlatelolco de 1999, adoptada por los participantes en este seminario, amplía la innovadora Declaración de Cartagena así como el marco legal y político tan avanzado que se ha venido desarrollando en esta región durante los últimos 15 años - CIREFCA y la Declaración de San José son otros importantes ejemplos. Quisiera elogiar esta iniciativa y aprovechar esta oportunidad para alentar a los gobiernos y a las sociedades civiles a seguir desarrollando los fundamentos de la acción humanitaria dentro de un marco de principios.

Damas y caballeros, el próximo año - en diciembre 2000 - el ACNUR cumplirá su quincuagésimo aniversario. No tenemos planes de realizar grandes celebraciones, pero nos gustaría aprovechar esta oportunidad para insistir en dos puntos clave.

Primero, recordaremos al mundo la importancia de mantener y reforzar el régimen de protección internacional a los refugiados. La gente que huye de la persecución y la violencia continuará buscando protección fuera de sus países; tendremos que brindarles nuestro apoyo. Para enfatizar este asunto, en 1998 lancé una campaña para promover la adhesión a la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 de todos los Estados que aun no lo han hecho. Espero que los gobiernos responderán favorablemente a esta campaña. Por cierto, las autoridades mexicanas me han informado que México pronto se adherirá a estos instrumentos clave de protección internacional, con lo que se establecerá un sólido marco legal para su, ya de por sí, generosa política de refugio. Estoy sumamente contenta de este crucial acontecimiento y espero que pronto sea una realidad.

Segundo, insistiré en la positiva contribución que los refugiados pueden hacer - ¡ y usualmente hacen ¡ - en los países y comunidades que los acogen. En este respecto permítanme decir de nuevo, cuán extraordinariamente motivador ha sido para mí el celebrar el día de ayer en Campeche, junto con los presidentes de México y Guatemala, el final de muchos años de refugio guatemalteco en México. Al permitir a miles de refugiados permanecer en su país y convertirse en sus conciudadanos, los mexicanos han dado al mundo un poderoso mensaje de sensibilidad y tolerancia. En ocasión de nuestro quincuagésimo aniversario, no queremos honrar al ACNUR sino a los refugiados. No habrá mejor manera de hacerlo sino citando la generosidad y visión de México.