נציבות האו”ם לפליטים בישראל

”הסטנדרטים של ישראל הנם גבוהים מאלה שנכתבו באמנה. ’הפליטים שלנו הופכים לאזרחים כמעט מרגע ירידתם מהספינה, אך עדיין יש לנו מספר רב של פליטים ובכוונתנו לטפל בהם ביושר ובהגינות כאזרחים מכל הבחינות‘…“

ד"ר ג'ייקוב רובינסון, נציג מוסמך של ישראל לחתימה על אמנת הפליטים משנת 1951

ביסוס נוכחותה של נציבות האו"ם לפליטים בישראל

נציבות האו"ם לפליטים פתחה לראשונה נציגות בישראל בחודש מארס 1976, כמשרד קטן בסטטוס ”נציג של כבוד“. הגברת זינה הרמן, דיפלומטית ישראלית וחברת כנסת לשעבר, מונתה כנציגת הכבוד הראשונה של המשרד, תפקיד שמילאה עד 1999. תקציבה השנתי הסתכם באלפיים דולר ארה"ב בלבד ומשרדה, שאותו חלקה עם אדם נוסף, שכן במשרדי ג'וינט – ישראל (JDC).

בהתבסס על המנדט המרכזי של נציבות האו"ם לפליטים להבטיח מתן הגנה בינלאומית לאנשים שנעקרו מבתיהם ברחבי העולם, התמקדה הנציבות האו"ם לפליטים בראש ובראשונה במתן תמיכה וייעוץ לממשלה באשר לקביעת מסגרת משפטית לאומית והסדרים מוסדיים ליישום האמנה משנת 1951 והפרוטוקול שלה משנת 1967.

הגעתם של פליטים לא יהודים בשלבים מוקדמים

ב-10 ביוני 1977, שנה לאחר שנציבות האו"ם לפליטים החלה בעבודתה במדינה, מצאה ספינת מטען ישראלית בים סין הדרומי קבוצה של 66 וייטנאמים, שהצטופפו על סירה דולפת, והביאה אותם לישראל בה קיבלו אזרחות. במהלך השנתיים שלאחר מכן קיבלה ישראל כ-300 פליטים וייטנאמים נוספים והעניקה להם אזרחות. על-פי הערכות, כמחצית מקהילה זו נותרה בישראל עד היום.

שש עשרה שנה לאחר הגעתה של קבוצת הפליטים הווייטנאמים הראשונה, ישראל העניקה מקלט לקבוצה של 84 מוסלמים מבוסניה שיושבו בקיבוץ בית אורן. אולם, שלא כמו הווייטנאמים, כמעט כל מבקשי המקלט מבוסניה עזבו את ישראל בתוך פחות משנה, כדי להצטרף לבני משפחותיהם במדינות האיחוד האירופי או לחזור למולדתם.

בשני המקרים של אזרחי וייטנאם ובוסניה, כמו גם במקרה של אנשי צבא דרום לבנון ובני משפחותיהם שביקשו מקלט בישראל ומספרם הוערך בכ-6,000 נפש, נציבות האו"ם לפליטים לא נדרשה לקיים הערכה של בקשות המקלט שלהם. הממשלה הכירה בבקשות המקלט שלהם על בסיס prima facie (כלומר, כל חבר בקבוצה נחשב על פניו לפליט), ואילו נציבות האו"ם לפליטים הכריעה בבקשות מקלט פרטניות של אנשים ממגוון מדינות אחרות כגון: אתיופיה, דרום אפריקה, רוסיה, יוון, ניקרגואה, הונגריה, איראן, פולין ואחרות.

העברת האחריות להכרעה בבקשות מקלט

בשלהי שנות התשעים החל גידול במספר בקשות המקלט. התפתחות חדשה זו סיפקה לממשלה ולנציבות האו"ם לפליטים תמריץ לפתוח בדיאלוג בונה לגבי הקמת מנגנון לאומי לקביעת מעמד פליט ולגבי הדרך הטובה ביותר לתת מענה לצרכיה של אוכלוסייה זו בהגנה ובסיוע, באמצעות שיתוף הפעולה והשותפות המתמשכים והאיתנים ביניהן. בהנהגתו של נציג הכבוד החדש שלה, מר מיכאל (מיקי) בבלי, ניסחה נציבות האו"ם לפליטים תוכנית עבודה להעברה הדרגתית של האחריות לקביעת מעמד פליט לידי מדינת ישראל.

”העם בישראל מבין ברמה אישית מאוד מהי המשמעות של להיות פליט, ולא נדרש מאמץ אמיתי כדי לשכנע אותו. אך מה שנדרש היה לשכנע את ממשלת ישראל לנקוט פעולה ולא להסתמך אך ורק על האו"ם [לבדיקת בקשות למעמד פליט].“

– מר מיכאל בבלי, נציג כבוד, נציבות הפליטים של האו"ם בישראל, 2008-1999

חיזוק יישומם של האמנה משנת 1951 והפרוטוקול שלה משנת 1967 צריכים להיות צעד ראשון בשיפור ההגנה על פליטים ומבקשי מקלט. דבר זה יחייב, בעיתו, גם אימוץ ויישום של חקיקה ונהלים של המדינה בנושא, לקביעת מעמד של פליט ולטיפול במבקשי מקלט ובפליטים בהתאם לסטנדרטים בינלאומיים מבוססים.

ברור שפיתוחה של חקיקה לאומית בנושא פליטים הוא תהליך מורכב וממושך. אולם ישנם צעדים חשובים אחרים שהממשלה יכולה לנקוט בכדי לתת תוקף מיידי לעקרונות העיקריים ולסטנדרטים להגנה בינלאומית שנקבעו באמנה משנת 1951. אחד האמצעים הללו שהוצעו על ידי נציבות האו"ם לפליטים בתקוה שהמדינה תעניק לו עדיפות, היה הקמת רשות לאומית לקביעת מעמד פליט. נציבות האו"ם לפליטים הציעה להמשיך ולעסוק במשימה זו כגוף תומך במשך תקופת ביניים, עד שרשות כזו תגיע לפעילות מלאה. בנוסף, הציעה נציבות האו"ם לפליטים למדינה לשקול אמצעי מדיניות מיוחד בכדי לתת מענה לצורכי ההגנה המיידיים של קבוצות פליטים שנמלטו ממלחמות אזרחים בכמה מדינות במערב אפריקה, דהיינו סיירה לאון, ליבריה, חוף השנהב והרפובליקה הדמוקרטית של קונגו. עקב כך הנהיגה הממשלה משטר הגנה הומניטארי זמני עבור קבוצות אלה.

בשנת 2002 הקימה הממשלה את 'הוועדה למתן מעמד פליט' (NSGB) כרשות המרכזית לבחינת המלצות נציבות האו"ם לפליטים להכרה במעמד פליט ולמתן ייעוץ לשר הפנים בשלב ההחלטה הסופית. באותה עת עמד מספר מבקשי המקלט, למעט אלה שזכו להגנה הומניטארית קבוצתית, על פחות מ – 1,000 נפש. מספר זה לגדול בהתמדה החל משנת 2006, והגיע כמעט ל-2,000 בני אדם בשנת 2007. באותה שנה, עם העלייה בהיקף העבודה בנושא קביעת מעמד פליט, לצד 'הוועדה למתן מעמד פליט', פתחה נציבות האו"ם לפליטים נציגות רשמית  בישראל (שהחליפה את 'משרד הקורספונדנט') ופתחה את משרדיה בתל אביב. לאחר שנתיים, בשנת 2009, קיבלה על עצמה הממשלה את האחריות המלאה לעבודה המשפטית בנושא בקשות למקלט מדיני והכרעה במתן מעמד פליט, והטילה את המשימה על רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, שהוקמה במשרד הפנים. בשלב זה כבר היו בישראל לפחות 14,700 מבקשי מקלט, רובם אריתראים וסודאנים.

מוקד פעילות נציבות האו”ם לפליטים כיום

משרד נציבות האו"ם לפליטים התרחב מצוות של שני עובדים במשרה חלקית ותקציב של 2,000 דולר ארה"ב בשנתו הראשונה, ליותר מעשרים אנשי צוות מקומיים ובינלאומיים ותקציב שנתי ממומן של 3.0 מיליון דולר ארה"ב. האוכלוסייה שבתחום אחריותה של נציבות האו"ם לפליטים בישראל צמחה והגיעה ליותר מ-68,900 בגירים ו-8,500 ילדים (נכון לפברואר 2024).

נכון להיום, עבודת נציבות האו"ם לפליטים בישראל מתמקדת בעיקר בתחומים הבאים: