קידום מדיניות ועבודת הסינגור

תהליך הסינגור כולל השפעה על תהליכים ברמה המקומית, הלאומית, האזורית והבינלאומית באמצעות פיתוח קואליציות ובריתות; מחקר ופרסומים; דיפלומטיה; ניהול קמפיינים ציבוריים; משלוח הודעות; כנסים ואירועים; עבודה מול כלי התקשורת; (סיוע ב) סינגור-עצמי של אנשים מקרב אוכלוסיית היעד בתחום טיפולה של נציבות האו"ם לפליטים; ועידוד התגייסות חברתית. כל פעילויות הסינגור, יעדיו, מטרותיו והקהלים אליהם הוא מופנה מותאמים בקפידה, מתנהלים בהקשר המתאים ומתוכננים להפקת תועלת מרבית מחוזקותיו של כל שותף ומתחומי הפעילות שלו.

סינגור צריך להתנהל באופן שישרת את טובתם של האנשים להם אנו שואפים לסייע, ולהתבצע, במידה רבה ככל שניתן, בהסכמתם, תוך היוועצות עמם ובהשתתפותם. כדי להבטיח את כל אלה, משתמשת נציבות האו"ם לפליטים בכלי ה”הערכה ההשתתפותית“ ((Participatory Assessment – תהליך של דיאלוג ושיתוף פעולה עם קהילות פליטים, התומך באיסוף מידע לזיהוי פערי הגנה מבחינת שירותים, סיוע או סינגור במדינת המקלט.

הניסיון מלמד כי ההגנה על פליטים ואנשים אחרים שבתחום אחריותה של נציבות האו"ם לפליטים משתפרת כאשר נציבות האו"ם לפליטים ושותפיה עוסקים בעבודת סינגור משותפת:

1. תוך הקפדה על היצמדות לעקרונות זכויות האדם ולעקרונות הומניטאריים של אנושיות, ניטרליות, היעדר משוא פנים ועצמאות;
2. בהתאם לעקרונות המרכזיים של השותפות, כלומר משלימוּת, שוויון, אחריות, שקיפות וגישות מכוונות תוצאות;
3. בהתבסס על הבנה והערכה משותפות של מטרות הסינגור ושל חלקן של הקהילות המושפעות מן הסינגור;
4. בשותפות המאוזנת היטב ומחוזקת בדרך קבע, שבה כל שותף תורם יכולות מספיקות ומתאם את פעולותיו באופן שיטתי, תוך שמירה על יכולתו לפעול באופן עצמאי.

עקרונות השותפות לסינגור למען הגנה

1. אחריות: סינגור צריך להתנהל באופן שישרת את טובתם של האנשים להם אנו שואפים לסייע, ולהיעשות, במידה רבה ככל שניתן, בהסכמתם ולכל הפחות תוך היוועצות עמם ובהשתתפותם. סינגור יעיל מתנהל באופן השומר על כבודם האנושי, מקדם את השמירה עליו, ותומך בזכויותיהם ושאיפותיהם. עבודת סינגור יעילה נצמד לעקרונות הומניטאריים ולעקרונות של הגנה, ומאזנת בקפידה בין התועלות לטווח הקצר והארוך. החובה לתת דין וחשבון לאנשים שבתחום אחריותה של נציבות האו"ם לפליטים צריכה לעמוד בבסיס כל מאמצי הסינגור.
2. משלימוּת: על נציבות האו"ם לפליטים מוטלת אחריות ייחודית מתוקף המנדט האירגוני שלה, תפקידה בקידום המטרות של אמנת הפליטים משנת 1951 ומסמכי פליטים אחרים ובהשגחה על יישומם, כמו גם במניעה וצמצום של חוסר אזרחות (האמנה משנת 1961 בדבר צמצום חוסר האזרחות), וכן הסמכות שניתנה לה מול ממשלות. ארגונים לא ממשלתיים נהנים מגישה למשאבים ולמקבלי החלטות מקומיים, יש להם מנדטים מגוונים, הם חברים ברשתות בינלאומיות ויש להם פחות חובות רשמיים כלפי המדינות החברות. האופן שבו המנדטים של שותפים שונים משלימים זה את זה ואת מנדט נציבות האו"ם לפליטים – על תפקידיהם ותחומי האחריות שלהם, התומכים זה בזה, הם הבסיס לעבודת סינגור בשותפות.
3. שקיפות: כינון מנגנונים שקופים לשיתוף מידע ולהבנה משותפת של תפקידו של כל שותף, הנם חשובים מראשיתו של הסינגור המשותף, וזאת על מנת להבטיח מוכנות, עמידה בזמנים, יכולת חיזוי ויעילות.
4. שוויון: שוויון מחייב כבוד הדדי בין חברי השותפות, ללא קשר לממדיהם וכוחם. השותפים מפגינים כבוד הדדי למנדט, למחויבויות, ולעצמאות של כל אחד מהם ומכירים באילוצים ובמחויבויות שלו. כבוד הדדי אינו סותר מחלוקות בין ארגונים, שאותן יש לנהל באורח בונה.
5. גישה מכוונת-תוצאות: שותפויות סינגור מכוונות להשגת תוצאות חיוביות באשר להגנה על אנשים שבתחום המנדט והאחריות של נציבות האו"ם לפליטים. הן מצריכות תיאום מכוון-תוצאות, המסתמך על יכולות אפקטיביות ויכולות מבצעיות ממשיות. התייעצויות שוטפות ישמשו לניטור ההשפעה או הסיכונים וכדי להציע, בעת הצורך, אמצעים לתיקון או למיתון נזקים.

עבודת הסינגור של נציבות האו"ם לפליטים בישראל

בישראל, כמו בכל מקום אחר, מטרתה הכוללת של עבודת הסינגור של נציבות האו"ם לפליטים היא לקדם את ההגנה על אנשים שבתחום אחריותה ולדאוג לזמינותם של פתרונות בני קיימא. תחומי העדיפות העיקריים שבהם פועלת נציבות בישראל למען השגת שינויים משמעותיים הם:

• שינויים ושיפורים במסגרת החוקית להבטחת הגנה יעילה על פליטים ומבקשי מקלט, לרבות אימוץ חקיקה לאומית בנושא פליטים ושינויים בחוק למניעת הסתננות;
• הליכי מקלט איכותיים שיעמדו בסטנדרטים הבינלאומיים הנדרשים של הוגנות, יעילות ומוֹעִילוּת;
• סיוע וייצוג משפטי להבטחת יעילות הליך המקלט;
• גישה לשירותי בריאות, לרבות שירותי בריאות הנפש ושירותי בריאות בתחום המין הפריון והילודה;
• שירותים ותמיכה טובים יותר לפליטים ולמבקשי מקלט עם צרכים ספציפיים, כלומר נשים, קשישים, אנשים עם מוגבלות, חולים כרוניים, אנשים החיים עם HIV/איידס, להט"בים וכו';
• הגנה על ילדים והטיפול בהם, כולל גישה לחינוך הממלכתי הרגיל;
• אמצעים הולמים למניעה של אלימות מינית ומגדרית ולטיפול בה.
• הכללה כלכלית ותעסוקה באמצעות קידום ותמיכה בהשכלה גבוהה, הכשרה מקצועית ולימוד שפה, על-מנת לפתוח פתח לתעסוקה, להסתמכות עצמית ולהשתתפות חברתית;
• אמצעים יעילים למאבק באפליה, בחוסר סובלנות ובגזענות כלפי פליטים ומבקשי מקלט.
• פתרונות בני קיימא למבקשי מקלט אריתריאים וסודאנים החיים בריק (לימבו) משפטי וחברתי מזה למעלה מעשור.

לנציבות האו"ם לפליטים ולמדינת ישראל אינטרס משותף למצוא פתרונות ארוכי-טווח לבעיותיהם של פליטים. ברוח זו הושקעו מאמצים משותפים משמעותיים לטיפול במצבם של כ-38,000 מבקשי מקלט אריתראים וסודאנים החיים בישראל בכפוף להסדרי שהייה זמניים מזה למעלה מעשור. מאמצים אלה הובילו לחתימה על ”מסגרת הבנה משותפת“ בין נציבות האו"ם לפליטים לממשלה בחודש אפריל 2018.

להסכם היו ארבעה מרכיבים עיקריים:

• נציבות האו"ם לפליטים תסייע בעזיבתם של כ-16,250 מבקשי מקלט אריתראים וסודאנים למדינות מערביות אחרות באמצעות תוכניות חסות פרטית, יישוב מחדש או איחוד משפחות הקיימות במדינות אלה;
• ישראל תסדיר את המעמד של מספר דומה של מבקשי מקלט ותאפשר להם תעסוקה מורשית וגישה למערכות הבריאות והרווחה הלאומיות;
• שיתוף פעולה בתוכניות לפיתוח מיומנויות עבור משרות ששכרן מאפשר שמירה על כבוד אנושי, בין אם בישראל, במדינות יישוב מחדש, או במדינות המוצא של הפליטים, אם וכאשר תתאפשר חזרתם אליהן;
• וצעדים ממשלתיים חיוביים לקידום העתקת מקום מגוריהם של חלק מהפליטים מדרום תל אביב ליישובים אחרים בארץ ולתמיכה בכך, תוך הבטחת פיזור שוויוני ברחבי המדינה.

ראש הממשלה קיים ב-2 באפריל 2018 מסיבת עיתונאים שבה שיבח את ההסכם כ"חסר תקדים וייחודי“ מבחינת שיתוף הפעולה בין ישראל לנציבות האו"ם לפליטים. למרבה הצער, ההסכם בוטל פחות מ 24 שעות לאחר מכן. נציבות האו"ם לפליטים סבורה כי הסכם זה בדבר קידום פתרונות עודנו הדרך הטובה ביותר להתקדמות בנושא. זוהי אסטרטגיה ששני הצדדים יפיקו ממנה תועלת ואשר תבטיח הגנה לאנשים הזקוקים לה, תוך התחשבות בחששותיה הדמוגרפיים של ישראל. אנו מאמינים כי אם ישראל תעשה יותר, מדינות אחרות יהיו מוכנות לסייע באמצעות יישוב מחדש, איחוד משפחות, חסויות פרטיות, מלגות ותוכניות קליטה הומניטאריות אחרות. 

מידע זמין לציבור והעלאת מודעות

האתגר העומד כיום בפני מוסד המקלט נובע במידה ניכרת מבורות ומפחד. פעמים רבות הפוליטיקאים והציבור אינם מבינים את ההבדל בין מבקשי מקלט למהגרים. ישנן קהילות מארחות המתייחסות להגעתם של מבקשי מקלט ופליטים כהפרעה בלתי רצויה לחייהן הרגילים, או כאיום על זהותן הלאומית או התרבותית. ישנם גם אנשים הרואים בהם מתחרים על משרות, או אנשים לא פרודוקטיביים המהווים נטל על המשאבים ציבוריים. סביבה כזו לא רק מערערת אמון וביטחון במערכות מקלט, אלא יכולה להוות קרקע פורייה לגזענות, שנאת זרים ואי סובלנות.

זמינותו לציבור של מידע אמין ומעודכן בנוגע למספר האנשים הזקוקים להגנה בינלאומית, המקומות שבהם הגנה כזו ניתנת והדרכים שבהן היא מסופקת יכולה למלא תפקיד חשוב בתיקון חלק מהמיתוסים הנפוצים אודות פליטים ומבקשי מקלט. הדבר יסייע גם בקידום הבנה והערכה טובות יותר של ההבחנה בין מבקשי מקלט – הנמלטים על נפשם, לבין אנשים העוזבים את מדינות מולדתם כדי לחפש הזדמנויות כלכליות.

יתר על כן, מידע זמין לציבור וחינוך ציבורי הם כלים חשובים המסייעים לטפח גישה חיובית ומכבדת כלפי פליטים ולהקל עליהם להגיע להסתמכות עצמית, לעצמאות כלכלית ולהיטמעותם במדינת המקלט. אין זה נכון לראות בהגעתם של פליטים לארצותינו ולקהילותינו איום. זוהי הזדמנות לחזק את האנושיות המשותפת לכולנו ואת הכבוד האנושי שאליו כולנו שואפים.

בתקופות רוויית חרדות כמו זו שבה אנו חיים כיום, כאשר הרטוריקה הרעילה נגד זרים מתחזקת במספר מדינות בעלות מוניטין ארוכי שנים של תמיכה בפליטים, חיוני ללמד את האוכלוסייה המקומית ואת המגזר העסקי על היתרונות שניתן להפיק מסיוע לאנשים המבקשים מקלט מדיני.

כפי שהוכיחו המחקר וההיסטוריה, פליטים הם בעלי יכולת הסתגלות גבוהה, ויש להם נכונות לעבוד ויכולת להשלים פערים בכוח העבודה באמצעות המיומנויות וניסיון החיים השונים שלהם. כאשר ניתנות להם ההזדמנויות הנדרשות להשתלבות בשווקי העבודה המארחים, ביכולתם לייצר תשואה משמעותית עבור הכלכלה הלאומית. זאת באמצעות יצירת דרישה למוצרים ושירותים, תשלום מיסים ומקומות עבודה שהם יוצרים בעצמם במסגרת יזמות כלכלית. מיסים על שכרם יכולים, בתמורה, לסייע במימון קיצבאות ושירותים ציבוריים אחרים.

תפקיד ההשגחה של הנציבות

חוקת נציבות האו"ם לפליטים (עברית | אנגלית), שאומצה על-ידי העצרת הכללית של האו"ם, מחייבת את הארגון לדאוג להגנה על פליטים, בין היתר, באמצעות קידום ”השלמתן ואשרורן של אמנות בינלאומיות להגנה על פליטים, פיקוח על יישומן והצעת תיקונים שיש להכניס בהן“.

תפקיד ההשגחה של נציבות האו"ם לפליטים הוכר בנוסף גם באמנת הפליטים משנת 1951 ובפרוטוקול שלה משנת 1967, הקובעים כי המדינות שהן צד להם ”מתחייבות לשתף פעולה עם משרד הנציב העליון לענייני פליטים […] בביצוע תפקידיו, ובמיוחד יקלו עליו את ביצוע תפקיד ההשגחה על החלתן של הוראות [אמנות אלה]“.

לנציבות האו"ם לפליטים ניסיון של יותר משבעים שנה בפיקוח על המערכת מבוססת-האמנות להגנה על פליטים שהקימה הקהילה הבינלאומית. בהתבסס על ניסיון עשיר זה של פעילות בונה ונרחבת מול הרשויות המבצעות, השופטות והמחוקקות של מדינות, פעילויות ההשגחה של נציבות האו"ם לפליטים כוללות בין היתר:

• מעקב אחר נהלי המדינות באשר למצבם של אנשים שבתחום אחריותה של נציבות האו"ם לפליטים ובהתאם לצורך, ייצוגם בפני ממשלות וגורמים אחרים;
• ככלל, ניתן לנציבות האו"ם לפליטים, לכל הפחות, תפקיד מייעץ בכל הנוגע להליכי המקלט של מדינות ולהליכים לקביעת מעמד של פליט או של אדם מחוסר אזרחות. נציבות האו"ם לפליטים מקבלת, למשל, הודעות בדבר הגשת בקשות מקלט, מיודעת על מסלול ההליך, ומובטחת לה גישה לתיקים ולהחלטות העשויות להתקבל על-ידי הרשויות, לפי הצורך. נציבות האו"ם לפליטים רשאית להתערב ולהגיש את הערותיה באשר לכל מקרה פרטני ובכל שלב בהליך;
• נציבות האו"ם לפליטים זכאית גם להתערב ולהגיש מסמכים למוסדות מעין-שיפוטיים או לבתי משפט בצורת סיכומים, הצהרות או מכתבים במסגרת בקשתה להיות גוף מקצועי מייעץ כחלק מהליך ”ידיד בית משפט“ (amicus curiae);
• כדי להבטיח עמידה בהוראות המשפט הבינלאומי ובסטנדרטים הבינלאומיים בכל הנוגע לאנשים שבתחום אחריותה, רשאית נציבות האו"ם לפליטים לייעץ לממשלות ולפרלמנטים בנוגע לחקיקה ולצווים מנהליים הנוגעים להם בכל שלבי הההליך. לפיכך, ניתן לצפות כי משרד נציבות האו"ם לפליטים יספק הערות ותוספות טכניות לטיוטות חקיקה ולצווים מנהליים הקשורים אליהן;
• נציבות האו"ם לפליטים זכאית גם לקבל נתונים ומידע אודות מבקשי מקלט, פליטים, אנשים מחוסרי אזרחות ואנשים אחרים שבתחום אחריותה; לאוכלוסיות אלו מתאפשרת גישה באין מפריע לנציבות האו"ם לפליטים ולהיפך, אם מתוקף חוק ואם במסגרת דפוסי פעולה מנהליים;
• נציבות האו"ם לפליטים רשאית לפרסם עמדות משפטיות בסוגיות בדין הבינלאומי הנוגעות לאוכלוסיות שבתחום אחריותה, כמו גם הנחיות בדבר זכאות לגבי האופן שבו המצב במדינות המוצא קשור לפליטים ולגבי קריטריונים אחרים להגנה בינלאומית.

מסמכים ומקורות [אנגלית]

• הערה מנחה בדבר שותפות בסנגור למען הגנה 
• סוגיות חדשות בחקר הפליטים, נייר עבודה מס' 67, תפקיד ההשגחה של נציבות האו"ם לפליטים (וולקר טורק, 2002)
• תפקיד ההשגחה של נציבות האו"ם לפליטים ביחס לסטנדרטים הבינלאומיים להגנה בהקשר של מדנט הנציבות – נאום מרכזי מאת וולקר טורק (2010)
• הוועידה הבינלאומית בנושא עקירה בכפייה, סטנדרטים להגנה והשגחה על יישום האמנה משנת 1951, הפרוטוקול משנת 1967 וממסמכים בינלאומיים אחרים 

חדשות וסיפורים בנושא