Projet de rapport du Secrétaire Général sur le renforcement des mécanismes de contrôle interne dans les fonds et programmes opérationnels

EC/46/SC/CRP.29

PROJET DE RAPPORT DU SECRETAIRE GENERAL SUR LE RENFORCEMENT DES MECANISMES DE CONTROLE INTERNE DANS LES FONDS ET PROGRAMMES OPERATIONNELS

1. Le Secrétaire général a transmis au Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés le projet ci-joint de rapport sur le renforcement des mécanismes de contrôle interne dans les fonds et programmes opérationnels, préparé en réponse au paragraphe 11 de la résolution 48/218 B de l'Assemblée générale.

2. Le Secrétaire général a invité le Haut Commissaire à consulter le Comité permanent du Comité exécutif et de lui transmettre ses commentaires sur le projet afin que ces derniers puissent être intégrés dans son rapport final à l'Assemblée générale.

I. INTRODUCTION

1. Le présent rapport a été rédigé à la demande du Secrétaire général par le Bureau des services de contrôle interne, l'Assemblée générale ayant demandé au Secrétaire général un rapport détaillé contenant des recommandations touchant l'application de sa résolution 48/218 B eu égard au contrôle interne des fonds et programmes opérationnels des Nations Unies.

2. En application de ce mandat, le Bureau des services de contrôle interne s'est mis en rapport avec les fonds et programmes en cause pour obtenir des informations sur leurs mécanismes de contrôle interne, et a pu ainsi déterminer les structures administratives et les procédures que lesdits fonds et programmes ont mises en place, ou dont les a dotés le Bureau, et qui leur permettent de pratiquer le contrôle interne à divers degrés. Ce bilan des modalités de contrôle interne dans les fonds et programmes visés a été la première étape d'un processus qui a débouché sur huit recommandations figurant aux paragraphes 38 à 45 du présent rapport, où sont suggérées des méthodes qui permettraient au Bureau d'aider ces fonds et programmes à renforcer leurs mécanismes de contrôle interne, comme l'Assemblée l'a demandé au paragraphe 11 de sa résolution 48/218 B. Le but de ces recommandations était de donner à l'Assemblée la possibilité de formuler des principes qui seraient appliqués par les organes directeurs de ces fonds et programmes en matière de contrôle interne. Ces recommandations sont émises sans préjudice de l'autonomie d'action dans l'exercice de ses responsabilités dont l'Assemblée a doté le Bureau des services de contrôle interne dans sa résolution 48/218 B.

3. Le Bureau n'a rien négligé pour s'assurer la participation active de toutes les entités intéressées à tous les stades de son bilan. Pour parvenir aux conclusions les plus exactes, analyser les faits dans leur contexte et vérifier le bien-fondé de ses recommandations, le Bureau a fait participer les fonds et programmes étudiés ainsi que des entités extérieures à la collecte des informations et aux vérifications, de même qu'à l'analyse des données ainsi collectées.

4. Tandis que le Bureau établissait le présent rapport, plusieurs fonds et programmes ont pris des mesures pour renforcer leur contrôle interne, créant des services nouveaux, restructurant ceux dont ils étaient dotés à cette fin, ou entamant une coopération plus étroite avec le Bureau des services de contrôle interne. Le Conseil d'administration du PNUE a par exemple émis le voeu de travailler en liaison étroite avec le Bureau, et prié son Directeur exécutif de définir et d'appliquer, en consultation avec le Bureau, un plan d'action détaillé visant à empêcher le gaspillage, la fraude et les irrégularités de gestion (UNEP/GC.18/40, du 25 mai 1995). Le Secrétaire général se félicite de cet état de choses, qui confirme que les fonds et programmes opérationnels ont admis la nécessité de renforcer les mécanismes de contrôle interne. Le Bureau, qui sait que les organismes des Nations Unies sont par nature un système en évolution, ne prétend pas donner un tableau définitif des transformations récentes, se contentant de cerner les tendances actuellement à l'oeuvre.

II. PORTEE

5. Les fonds et programmes sur lesquels porte le présent rapport sont les suivants :

1. Centre du commerce international (CCI)

2. Fondation des Nations Unies pour l'habitat et les établissements humains (CNUEH) (Habitat)

3. Fonds du Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID)

4. Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)

5. Fonds du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE)

6. Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP)

7. Fonds de contributions volontaires administrés par le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (HCR)

8. Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF)

9. Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche (UNITAR)

10. Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS)

11. Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA)

12. Université des Nations Unies (UNU)

13. Programme alimentaire mondial (PAM)

6. Le statut juridique de ces fonds et programmes a été défini par l'Assemblée générale, ou avec sa participation, et les chefs de secrétariat en sont nommés par le Secrétaire général ou en consultation avec lui. De plus, à l'exception du Programme alimentaire mondial, leurs comptes sont vérifiés par le Comité des commissaires aux comptes de l'ONU.

7. Le présent rapport ne porte pas sur les entités qui sont intégralement financées sur le budget ordinaire de l'ONU, telles que la CNUCED, ni sur celles qui, comme l'INSTRAW, l'Institut de recherche des Nations Unies pour le développement social et l'Institut des Nations Unies pour la recherche sur le désarmement (UNIDIR), sont financées par les fonds d'affectation spéciale administrés par l'ONU, et donc entièrement soumises aux services de contrôle interne du Bureau. De même, le FENU, UNIFEM et les VNU, qui sont financés par les fonds d'affectation spéciale administrés par le PNUD, sont considérés dans le rapport comme faisant partie du PNUD.

8. En vertu des dispositions actuellement en vigueur, le Bureau des services de contrôle interne assure en tout ou partie les services de contrôle interne des fonds et programmes ci-après : CCI, UNITAR, UNRWA, UNU, Fonds de contributions volontaires du HCR, CNUEH (Habitat) et Fonds du PNUCID. Les fonds et programmes dont les services de contrôle interne sont actuellement assurés indépendamment du Bureau sont les suivants : PNUD, UNICEF, FNUAP, UNOPS et PAM.

III. METHODOLOGIE

9. On a d'abord, pour s'acquitter du mandat figurant au paragraphe 11 de la résolution 48/218 B, analysé la résolution pour en dégager les éléments qui définissent le contrôle interne. Puis on a élaboré un modèle du contrôle interne qui soit applicable aux fonds et programmes.

10. On a ensuite préparé un questionnaire qui a été adressé en juin 1995 à toutes les entités entrant dans le champ de l'étude, le but étant d'obtenir des informations qui permettraient d'aboutir à des conclusions sur la situation actuelle du contrôle interne dans les fonds et programmes visés.

11. Une fois reçus les questionnaires remplis, les données ont été cataloguées et vérifiées auprès de chaque fonds et programme, travail qui était achevé à la fin de septembre 1995. Compte tenu du fait que les fonds et programmes opérationnels sont dotés de structures administratives différentes, bien que toutes également viables, on a étudié les services de contrôle interne pour chercher à répondre aux questions suivantes :

a) Les services sont-ils suffisants, efficaces et efficients ?

Les responsabilités en matière de contrôle interne correspondent-elles effectivement à l'exécution de tous les éléments constituant ce contrôle (audit, évaluation, contrôle et inspection, investigation) ?

La dotation en personnel et en ressources budgétaires est-elle suffisante ?

Le contrôle interne de l'application des recommandations est-il efficace ?

L'efficience des services de contrôle est-elle assurée grâce à la coordination des services qui en sont responsables ?

L'entité ou la personne désignée comme destinataire des allégations de gaspillage, de fraude et d'irrégularités de gestion est-elle efficace ?

Les fonctionnaires qui font peser des présomptions de faute professionnelle ou en font état sont-ils suffisamment protégés ?

b) Les services ou personnes responsables du contrôle ont-ils leur indépendance ?

Leur indépendance d'action est-elle garantie par la structure administrative ?

c) Est-il dûment rendu compte du contrôle à l'organe directeur ?

L'obligation redditionnelle est-elle respectée, grâce à des rapports réguliers et informatifs sur l'évolution des fonctions de contrôle, rendant compte tout particulièrement de la situation actuelle et de la suite donnée aux recommandations antérieures - issues d'audits internes, d'évaluations, de contrôles, d'inspections et d'investigations ?

12. Enfin, à partir de cette étude, on a élaboré certaines recommandations visant à renforcer le contrôle interne des fonds et programmes opérationnels.

IV. ANALYSE

a) Audit

13. Il ressort de l'étude menée que tous les fonds et programmes opérationnels ont établi depuis longtemps des services d'audit dont les compétences sont clairement définies. Comme on pouvait le supposer, le nombre et la portée des vérifications effectuées varient en fonction de l'importance et des objectifs des fonds et programmes. Ceux-ci semblent néanmoins avoir en commun une préférence marquée pour les audits de gestion et de programmes au détriment de la vérification des états financiers, tâche habituellement confiée à des vérificateurs externes.

14. Même si certains services n'ont été réorganisés que depuis peu, à savoir en 1992 (et si le Bureau des services de contrôle interne n'a lui-même été créé qu'en 1994), la structure administrative, la filière à suivre pour rendre compte et les procédures internes relatives à l'établissement des rapports ont été dans tous les cas clairement définies. En règle générale, le Bureau des services de contrôle interne procède à des audits des fonds et programmes financés par le budget ordinaire de l'ONU. Il fait de même pour les activités financées au moyen de fonds extrabudgétaires (CCI, CNUEH (Habitat), PNUCID, PNUE, HCR) selon des modalités de financement distinctes. Il communique les conclusions et recommandations de ses vérifications internes à l'entité auditée et suit la mise en oeuvre de ses recommandations.

15. Dans les fonds et programmes opérationnels qui possèdent leur propre service d'audit, celui-ci relève du bureau du chef de secrétariat. Dans certains cas, ce n'est qu'au terme de réorganisations relativement récentes que les services d'audit ont été placés sous la responsabilité du chef de secrétariat ou de son adjoint. Ces efforts de réorganisation sont motivés par la simple constatation que les services d'audit ne peuvent procéder à des évaluations objectives, impartiales et franches que s'ils agissent de manière autonome. En d'autres termes, il faut que la fonction d'audit soit séparée de l'administration de l'entité auditée.

16. Outre la structure administrative, l'étude a porté sur les ressources financières et humaines affectées aux services d'audit et d'évaluation. Le montant des ressources allouées aux services de contrôle interne devrait être évalué en fonction de son principal facteur déterminant, à savoir le domaine d'activité du fonds ou du programme concerné. D'une manière générale, les ressources allouées aux services d'audit sont en moyenne légèrement plus élevées que celles affectées aux services d'évaluation.¹ Cela dit, on peut constater que les fonds et programmes opérationnels à vocation essentiellement humanitaire (par exemple, le HCR) affectent en principe davantage de ressources aux services d'audit qu'aux services d'évaluation. Par contre, les fonds et programmes s'occupant principalement de programmes et projets stratégiques ou à long terme (UNICEF, CCI, FNUAP) ont tendance à privilégier l'évaluation.² Les fonds et programmes à vocation humanitaire ont besoin de services d'audit solides en raison de la nature même de leurs activités, puisqu'ils doivent répondre à des situations d'urgence sans planification administrative possible et, souvent, transférer des sommes d'argent considérables vers des zones reculées.

17. Le Bureau des services de contrôle interne examinera les mesures d'économie que l'Organisation pourrait prendre dans les lieux d'affectation hors Siège et à l'Office des Nations Unies à Genève. Il s'attachera à utiliser ses ressources de la manière la plus rationnelle possible tout en sauvegardant son intégrité. Il étudiera notamment les possibilités de coopération avec les services d'audit des fonds, programmes et institutions spécialisées des Nations Unies implantés dans les régions où il est présent. Si le Bureau est disposé à fournir ses services à d'autres organismes des Nations Unies, il fera également appel aux services qui pourraient être assurés de manière plus économique par d'autres entités à la condition, toutefois, que ses normes soient respectées.

b) Evaluation

18. Si tous les fonds et programmes examinés sont également dotés de leur propre service d'évaluation, les structures administratives adoptées sont beaucoup plus diverses que pour les services d'audit. L'évaluation fait partie intégrante des services de contrôle interne de plusieurs fonds et programmes (CNUEH (Habitat), CCI, HCR, UNICEF, PAM) tandis qu'elle est incorporée au processus de planification stratégique de certains autres (PNUE, PNUCID, PNUD). Il arrive également que l'évaluation soit rattachée à l'inspection (HCR), à un bureau de recherche (UNICEF) ou au contrôle (UNICEF, PNUD). Le HCR constitue un bon exemple de la diversité des structures administratives adoptées. Son cas a été examiné de manière détaillée en 1993 par le Comité du programme et de la coordination (CPC) sur la base d'un rapport d'évaluation qu'avait présenté le Groupe central d'évaluation du Bureau des services de contrôle interne. Le HCR dispose également de son propre service interne d'évaluation, qui s'intéresse aux projets opérationnels et dont les activités sont complémentaires de celles du Groupe central d'évaluation du Bureau. Les différents types d'organisation étudiés sont tous aussi viables les uns que les autres et ne font que traduire les différences de centres d'intérêt des entités concernées. Les entités où les fonctions d'évaluation et d'inspection sont associées sont davantage enclines à considérer l'évaluation comme un exercice périodique mais ponctuel tandis que celles où les fonctions de contrôle et d'évaluation sont intégrées mettent davantage l'accent sur la continuité du processus d'évaluation.

19. S'agissant des ressources financières affectées à l'évaluation, les fonds et programmes qui ont des objectifs à long terme ou des préoccupations stratégiques (CCI, PNUE, PNUCID, UNICEF) consacrent un pourcentage relativement plus élevé de leurs dépenses à l'évaluation que les organismes à vocation humanitaire. Ils sont en effet tenus d'évaluer les programmes et projets de coopération afin de juger de leur efficacité et de leur rentabilité. Par contre, dans une situation d'urgence, l'évaluation des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés semble présenter un intérêt plus limité même si des « enseignements » importants peuvent et devraient être tirés de l'expérience acquise sur le terrain.

c) Contrôle

20. Aux termes de la circulaire ST/SGB/273 qui définit la fonction de contrôle, le Bureau aide le Secrétaire général « à appliquer les dispositions de l'article V (Contrôle de l'exécution du programme) du règlement et des règles régissant la planification des programmes, les aspects du budget qui ont trait aux programmes, le contrôle de l'exécution et les méthodes d'évaluation. [Il] veille également à ce que le contrôle et l'auto-évaluation soient considérés comme faisant partie intégrante des responsabilités incombant aux administrateurs de programme sur le plan de l'efficacité ».

21. Comme le montre l'étude réalisée, si certains fonds et programmes disposent de leur propre service de contrôle, dans d'autres, les fonctions de contrôle sont exercées par une unité administrative différente (par exemple, l'évaluation) ou font partie des attributions des administrateurs de programme. De manière générale, il n'est pas jugé nécessaire que chaque fonds ou programme se dote d'un service de contrôle, notamment ceux qui ont une petite taille ou un domaine d'activité restreint. Ceux-ci en effet ne tireraient pas grand avantage de la création d'un service de contrôle, dont le financement ne ferait qu'absorber une partie des maigres ressources dont ils disposent. Le Bureau des services de contrôle interne est favorable à ce que le contrôle et l'auto-évaluation fassent partie intégrante des responsabilités incombant aux administrateurs de programme et est disposé, si on le lui demande, à apporter une aide dans ce domaine.

d) Inspection

22. La tâche du Bureau des services de contrôle interne est de « procéder à des inspections spéciales portant sur des programmes ou services lorsqu'il y a lieu de croire que le contrôle exercé sur les programmes concernés est inefficace et que les objectifs visés risquent fort de ne pas être atteints et les ressources d'être gaspillées [...]. Ces inspections lui sont l'occasion de faire à l'Administration les recommandations voulues touchant les mesures correctives à prendre ». Administrativement, les activités d'inspection du Bureau des services de contrôle interne font partie intégrante du Groupe central de contrôle et d'inspection. Par contre, dans la plupart des fonds et des programmes, le service d'audit est chargé des inspections, ce qui, aux yeux du Bureau des services de contrôle interne, n'est pas forcément souhaitable. C'est le cas lorsqu'on a besoin des connaissances spécialisées que seuls possèdent les inspecteurs ou que les ressources affectées à l'audit ne peuvent être transférées suffisamment vite pour procéder aux inspections spéciales nécessaires. Une « force de réaction rapide » pourrait alors être créée au sein du service d'évaluation en vue d'effectuer des inspections spéciales et ses membres pourraient être formés en conséquence.

23. De plus, le Bureau des services de contrôle interne, qui doit veiller à ce que l'Organisation dans son ensemble soit soumise à des inspections, est disposé à coopérer avec tous les fonds et programmes qui, plutôt que de créer leurs propres services d'inspection, décideraient de faire appel à son équipe d'inspection.

e) Investigation

24. La Section d'investigation a été créée pour s'acquitter d'une triple tâche : « enquêter sur les allégations faisant état de violations des règles, directives et instructions administratives de l'Organisation des Nations Unies, informer le Secrétaire général des résultats et lui faire les recommandations voulues »; « évaluer les mécanismes de contrôle appliqués aux activités à haut risque et dans les bureaux hors Siège afin de déterminer les secteurs dans lesquels des actes frauduleux ou irréguliers sont particulièrement à craindre »; et « recevoir et examiner les communications que des fonctionnaires ou autres personnes prenant part à des activités menées pour le compte de l'Organisation lui adressent afin de suggérer des améliorations aux méthodes d'exécution des programmes ou de signaler des cas présumés de violation des règles et directives, d'irrégularité de gestion, de faute professionnelle, de gaspillage ou d'abus de pouvoir... [Les] fonctionnaires et non-fonctionnaires peuvent présenter directement au Bureau des suggestions et communications que celui-ci reçoit et traite en toute confidentialité. » (non souligné dans le texte) (ST/SGB/273, par. 16 à 18).

25. Parmi les fonds et programmes examinés, seul le PAM s'est doté d'un service s'acquittant de fonctions analogues à celles décrites plus haut. Les attributions du Bureau de l'inspection et des enquêtes relevant du Bureau du Directeur exécutif (OEDI), créé en juillet 1995, n'avaient pas encore été clairement définies en octobre 1995. Cela dit, il serait souhaitable qu'un fonctionnaire soit chargé de recevoir les suggestions et communications présentées. Par ailleurs, des procédures visant à garantir l'anonymat des auteurs de suggestions ou de communications devraient être élaborées. La structure administrative choisie devrait garantir l'indépendance, l'intégrité et la crédibilité du Bureau de l'inspection et des enquêtes, puisque celui-ci relève du Bureau du Directeur exécutif. Toutefois, il faudrait examiner la possibilité que le Bureau de l'inspection et des enquêtes rende également directement compte à l'organe directeur.

26. Aucun des autres fonds et programmes opérationnels ne dispose d'un service d'investigation distinct. A l'heure actuelle, le Bureau des services de contrôle interne doit leur fournir des services d'investigation selon que de besoin. Toutefois, pour que le Bureau puisse s'acquitter de sa tâche, il faudra que des ressources additionnelles sous forme de fonds extrabudgétaires soient affectées au budget de la Section d'investigation, cela afin de financer les postes nécessaires et les frais de voyage connexes.

27. Tout fonds ou programme qui déciderait de créer un service d'investigation interne devrait mettre en place une structure administrative qui permette au nouveau service d'agir de manière autonome. Afin de sauvegarder son impartialité, celui-ci pourrait relever du bureau du chef de secrétariat et rendre compte à l'organe directeur. Il faudrait alors que le service d'investigation soit doté d'un nombre suffisant d'enquêteurs qualifiés et élabore des procédures qui garantissent la confidentialité des informations qui lui sont communiquées tout en protégeant ceux qui les communiquent en bonne foi et ceux qui en sont l'objet.

28. Par ailleurs, il faudrait que le service d'investigation définisse et poursuive des objectifs clairs et élabore un manuel permettant aux enquêteurs et au reste du personnel de l'organisme concerné d'être bien informés de ses pouvoirs, de son domaine de compétence, de ses responsabilités, de la filière à suivre pour rendre compte (notamment au chef de secrétariat de l'organisme) et de ses procédures.

29. La Section d'investigation du Bureau des services de contrôle interne est disposée à aider les fonds et programmes qui le désirent à établir leur propre service d'investigation. Elle pourrait les conseiller sur la structure et les impératifs d'un tel service et leur communiquer des informations sur la mise au point de systèmes, de procédures et de contrôles internes.

f) Coordination des services chargés d'activités de contrôle

30. On s'est efforcé dans la présente étude non seulement de passer en revue les différents services intervenant dans les mécanismes de contrôle, leur structure organisationnelle et l'étendue de leur champ d'activité, mais aussi de dégager des mesures efficaces à prendre en vue de renforcer la coopération entre les services de contrôle interne, qui peut contribuer à rationaliser leur fonctionnement et à créer des synergies. Aussi les services en question devraient-ils entretenir d'étroites relations de coopération aussi bien entre eux qu'avec ceux qui, tout en étant rattachés à d'autres branches d'activité (établissement des plans stratégiques, par exemple), remplissent des fonctions qui ont souvent un rapport avec le contrôle.

31. L'étude des fonds et programmes opérationnels n'a guère permis de constater qu'une démarche systématique ou officiellement organisée soit appliquée à la coopération entre services de contrôle. Celle-ci se réduit généralement à la tenue de réunions informelles. On remarque deux exceptions à la règle : le HCR et le PAM, où l'ensemble des activités de contrôle est coordonné par un comité de vérification interne des comptes.³

32. En dehors des exemples cités, on peut imaginer pour la coordination des services de contrôle toute une gamme de formules plus ou moins institutionnalisées. Tous les fonds et programmes qui ne le font pas déjà devraient organiser des réunions auxquelles participeraient les chefs de tous les services de contrôle ou leurs adjoints, y compris ceux des services d'évaluation et éventuellement d'établissement des plans stratégiques. Lesdits responsables se réuniraient au moins une fois par mois pour parler des problèmes de contrôle présentant un intérêt commun et échanger des informations sur la question.

g) Suivi de l'application des recommandations

33. On peut améliorer de façon spectaculaire l'efficacité des services de contrôle interne en instituant de bonnes procédures de suivi de l'application des recommandations. Au Bureau du Secrétaire général adjoint aux services de contrôle interne, un responsable du suivi est actuellement chargé de coordonner le suivi de l'état d'avancement de l'application des recommandations. Le Bureau établit un rapport semestriel sur l'application des recommandations par les entités qui dépendent du Secrétaire général, tant en ce qui concerne les recommandations nouvelles que les plus anciennes. Ce rapport interne est soumis au Secrétaire général.

34. L'application des recommandations acceptées devrait être contrôlée par les fonctionnaires compétents des services de contrôle interne. Tous les fonds et programmes ont insisté sur le fait qu'elle était examinée à l'occasion des vérifications ultérieures, mais le résultat pourrait être encore meilleur si le dialogue établi avec le service intéressé lors de l'examen était maintenu jusqu'à ce que toutes les recommandations aient été appliquées. Aussi est-il fortement recommandé que les fonds et programmes disposant de services de contrôle autonomes mettent au point un mécanisme permettant de suivre en permanence l'application des recommandations. En outre, il conviendrait de mettre en place un règlement précis fixant la marche à suivre lorsqu'un calendrier d'application qui a été approuvé n'est pas respecté et définissant les rapports à présenter au chef de secrétariat sur l'état d'avancement de l'application des recommandations.

h) Règles concernant l'établissement de rapports

35. Un élément qui est étroitement lié à la question du suivi de l'exécution est la règle selon laquelle les organes intergouvernementaux sont tenus informés des conclusions des études et du stade atteint dans l'application des recommandations antérieures. Cette règle est pour l'organe intergouvernemental et les autres parties intéressées la preuve que l'organisation elle-même s'efforce en permanence de faire un usage rationnel et efficace de ses ressources.

36. Le Bureau des services de contrôle interne présente au Secrétaire général, pour transmission à l'Assemblée générale, un rapport d'activité annuel et récapitulatif. Celui-ci comprend notamment un exposé des conclusions importantes et des recommandations faites par le Bureau, au cours de l'année considérée, quant aux mesures correctives à prendre, ainsi qu'un relevé de toutes les recommandations importantes formulées dans les rapports précédents pour lesquelles les mesures correctives n'ont pas encore été complètement appliquées (ST/SGB/273, par. 28).

37. La présente étude conduit à conclure que les services chargés des activités de contrôle des fonds et programmes ne disposent pas de règles satisfaisantes en matière d'information, comme l'a également noté le Corps commun d'inspection dans son rapport intitulé « Obligation redditionnelle, amélioration de la gestion et contrôle dans le système des Nations Unies » (JIU/REP/95/2). Il est recommandé de faire suivre aux rapports des fonds et programmes une filière analogue à celle qui a été retenue pour les rapports présentés à l'Assemblée générale par le Bureau des services de contrôle interne. Il faudrait donc demander aux services de contrôle interne de présenter à leur organe directeur, par l'intermédiaire de leur chef de secrétariat, des rapports périodiques de portée générale et des rapports ponctuels sur des problèmes particuliers. En ce qui concerne l'UNRWA, qui rend compte directement à l'Assemblée générale et qui dispose d'un service distinct chargé de la vérification des comptes, il est suggéré que les rapports de vérification importants devraient être soumis à l'Assemblée après consultation du Bureau des services de contrôle interne. En ce qui concerne le CCI, le CNUEH (Habitat) et le PNUCID, des filières sont établies pour rendre compte aux organes intergouvernementaux, qui ne sont pas à strictement parler des organes directeurs mais qui pourraient en remplir le rôle pour les questions de responsabilité. Suivant les principes dont s'inspire la résolution 48/218 B de l'Assemblée générale, il conviendrait d'envisager d'établir également pour tous les fonds et programmes une filière conduisant leurs rapports à l'Assemblée générale en passant par le Bureau des services de contrôle interne.

V. RECOMMANDATIONS

Recommandation 1

38. Il ressort de l'étude réalisée que certains fonds et programmes possèdent leur propre service de contrôle, mais que dans les autres entités étudiées, les activités de contrôle relèvent d'autres unités administratives. Quelle que soit la structure administrative adoptée, il est recommandé que le contrôle soit considéré comme faisant partie intégrante des responsabilités incombant aux administrateurs de programme. Le service qui en est chargé devrait servir de catalyseur, c'est-à-dire réunir les données voulues et, ce qui est plus important, évaluer les résultats des activités relatives aux programmes et en rendre compte de manière indépendante.

Recommandation 2

39. Dans la plupart des fonds et programmes, le service d'audit est actuellement chargé des inspections. L'expérience a montré au Bureau des services de contrôle interne qu'il est essentiel que les membres de l'équipe d'inspection possèdent des connaissances spécialisées dans le domaine considéré. De plus, l'équipe d'inspection doit souvent être constituée dans les plus brefs délais pour faire face à un problème particulier. Afin de répondre aux deux impératifs susmentionnés, il est recommandé que l'on envisage de créer des services d'inspection distincts dans les fonds et programmes les plus importants. Lorsque cela ne s'avère pas possible, il est conseillé d'établir au sein du service d'audit une équipe d'inspection dont les membres seraient formés en conséquence. Le Bureau des services de contrôle interne est également disposé à aider tout fonds ou programme qui déciderait de ne pas créer son propre service d'inspection.

Recommandation 3

40. Parmi les fonds et programmes étudiés, seul le PAM a créé un service analogue à la Section d'investigation du Bureau des services de contrôle interne. Le Bureau fournit actuellement des services d'investigation à tout fonds ou programme qui en fait la demande, compte tenu du caractère prioritaire de celle-ci. Pour que la Section d'investigation puisse mieux s'acquitter de sa tâche, il faut que le fonds ou le programme demandeur lui alloue des ressources. Les entités qui décident de créer leur propre service d'investigation doivent veiller à ce que celui-ci ait les moyens d'agir de manière autonome et à ce que soient élaborés des mécanismes et procédures qui garantissent la confidentialité des informations communiquées tout en protégeant ceux qui les communiquent en bonne foi et ceux qui en sont l'objet.

Recommandation 4

41. Il ressort de l'étude réalisée que, dans la plupart des cas, la coopération instaurée entre les services de contrôle des différents fonds et programmes opérationnels n'est pas suffisamment institutionnalisée. Il est recommandé que les chefs des services de contrôle interne ou des autres services assumant des fonctions de contrôle se réunissent chaque mois pour aborder des questions et échanger des informations relatives au domaine considéré.

Recommandation 5

42. Les fonds et programmes étudiés ont souligné qu'ils ne s'assuraient de la suite donnée aux recommandations des services de contrôle interne qu'à l'occasion d'examens ultérieurs. Il est possible d'accroître l'efficacité des services de contrôle interne si l'on veille davantage à ce que les recommandations soient appliquées en temps voulu. Il est donc vivement recommandé que les fonds et programmes dotés de leur propre service de contrôle interne élaborent un mécanisme permanent de suivi des recommandations. Ce mécanisme devrait comporter des procédures qui prévoient les mesures à prendre en cas de non-respect des recommandations et qui permettent d'informer périodiquement le chef de secrétariat de la suite donnée aux recommandations.

Recommandation 6

43. Il ressort de l'étude réalisée que les procédures relatives à l'établissement des rapports sont insuffisantes dans la plupart des fonds et programmes. Il est recommandé que ces procédures soient harmonisées avec celles qui ont été élaborées par le Bureau des services de contrôle interne. Les services de contrôle interne devraient être priés de présenter à leur organe directeur, par l'intermédiaire du chef de secrétariat, des rapports d'ensemble périodiques et des rapports spéciaux sur des questions particulières.

Recommandation 7

44. Afin de renforcer et d'unifier les procédures relatives à l'établissement des rapports, le Secrétaire général recommande qu'outre les rapports présentés par le Bureau des services de contrôle interne, un rapport résumant les questions de contrôle interne propres à chaque fonds et programme opérationnel soit soumis à l'Assemblée générale. Chaque entité serait chargée de rédiger la partie du rapport qui la concerne, afin d'éviter toute répétition. Le rapport en question permettrait à l'Assemblée de suivre les activités de contrôle exercées dans chaque organisme et lui donnerait un aperçu général des progrès réalisés et des améliorations à apporter.

Recommandation 8

45. Etant donné qu'il est chargé d'améliorer les mécanismes de contrôle interne des fonds et programmes opérationnels et qu'il joue un rôle de coordination, le Bureau des services de contrôle interne devrait être habilité à demander et obtenir des services de contrôle interne ou des chefs de secrétariat concernés toute information pertinente portant sur des points particuliers ou généraux. Il devrait également avoir le droit de formuler des observations, le cas échéant, sur la qualité et l'efficacité des activités de contrôle interne des fonds et programmes, activités dont il serait rendu compte à l'Assemblée générale conformément à la recommandation 7.

(Note de l'éditeur : annexes statistiques ne figurent pas dans cette version en ligne.)

ANNEXE III

Coordination interne des fonctions de contrôle

FONDS ET PROGRAMMES DES NATIONS UNIES

Coordination des fonctions de contrôle

CCI Pas de structure de coordination

CNUEH (Habitat) L'administration se charge de la coordination interne

PNUCID Le chef de la Section de l'appui au programme coordonne les fonctions de vérification, de contrôle et d'investigation

PNUD Coordination entre la Division de la vérification des comptes et du contrôle de la gestion et le Bureau de l'évaluation et de la planification stratégique, au moyen d'échanges d'information

PNUE Le chef de l'administration assure la liaison avec les chefs du Service du personnel, du Service des finances et des services généraux, le chef du Service de la gestion du Programme du Fonds et le chef du Service de la planification et du suivi des responsabilités

FNUAP Comité exécutif (comprend tous les hauts fonctionnaires)

HCR Comité de vérification des comptes

UNICEF Pas de structure de coordination

UNITAR Pas de structure de coordination

UNOPS Pas de structure de coordination

UNRWA Pas de structure de coordination

UNU Pas de structure de coordination

PAM Réunions périodiques du Directeur de la vérification des comptes et du Directeur des évaluations;
Comité de vérification des comptes

ANNEXE IV

PROJET DE DECISION SUR LES MECANISMES DE CONTROLE INTERNE

Le Comité permanent,

Rappelant le paragraphe 11 de la résolution 48/218 B de l'Assemblée générale invitant le Secrétaire général à consulter les organes exécutifs des fonds et programmes opérationnels des Nations Unies avant de soumettre un rapport détaillé à l'Assemblée sur le renforcement des mécanismes de contrôle interne des fonds et programmes opérationnels.

D1 Note le projet de rapport transmis au HCR par le Secrétaire général et préparé par le Bureau des services de contrôle interne;

D2 Se félicite de l'attention accrue portée au contrôle attestée dans le rapport;

D3 Note avec satisfaction que le rapport indique les progrès accomplis par le HCR dans le renforcement des mécanismes de contrôle au sein du HCR;

D4 Exhorte le Secrétaire général à garantir l'assistance actuelle du Bureau des services de contrôle intérieur dans le renforcement des mécanismes de contrôle interne;

D5 Demande à être tenu informé des progrès accomplis dans la mise en oeuvre des recommandations contenues dans le rapport du Secrétaire général.

1 Cette affirmation doit être nuancée puisque, dans certaines entités, d'autres fonctions sont imputées au budget de l'évaluation (par exemple, les fonctions d'inspection dans le cas du HCR) et que dans d'autres entités, des sources de financement supplémentaires existent (par exemple, le FNUAP utilise les ressources allouées aux projets pour financer les audits dont ceux-ci doivent obligatoirement faire l'objet chaque année). La comparaison permet néanmoins de donner une indication de la préférence relative accordée aux fonctions d'audit et d'évaluation.

2 Il convient de noter que ce n'est le cas ni des dépenses du PNUD, ni de celles du PNUE ou du CNUEH (Habitat).

3 Un comité de vérification interne des comptes est généralement composé des chefs des services de contrôle et d'autres responsables de division ou de bureau. Le FNUAP applique une formule analogue : les questions d'évaluation et de surveillance sont examinées régulièrement par le Comité exécutif, qui est présidé par le Directeur exécutif et qui comprend les adjoints de celui-ci et les directeurs de toutes les divisions.