Frais fixes des ONG internationales partenaires d'exécution

EC/48/SC/CRP.18

Description : 11ème réunion

FRAIS FIXES DES ONG INTERNATIONALES PARTENAIRES D'EXECUTION

I. EXAMEN DES DELIBERATIONS ET DECISIONS DU COMITE PERMANENT

1. Dans une décision du Comité exécutif de 1995, le Haut Commissaire a été invité à lancer un processus de consultations techniques informelles sur la question des frais fixes des partenaires opérationnels non gouvernementaux, particulièrement les frais de siège de ces partenaires (A/AC.96/860, par.21 l)).

2. Quatre réunions consultatives se sont tenues à la fin de 1995 et au début de 1996 avec la participation, notamment, des missions permanentes auprès de l'Office des Nations Unies à Genève et des organisations non gouvernementales (ONG). La discussion a essentiellement porté sur les questions suivantes :

i) Quels sont la nature et le niveau de la contribution d'une ONG dont la relation se caractérise comme une relation de partenariat (par opposition à un contrat soumis aux procédures normales d'achat de services) ?

ii) Quelles dépenses d'appui peuvent être légitimement imputées sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires du HCR canalisés par les ONG ?

iii) Si les dépenses d'appui au siège des ONG internationales font l'objet d'une imputation légitime, quels dispositifs pour les couvrir seraient appropriés ?

3. Les trois options suivantes ont été proposées :

i) Les dépenses d'appui au siège pourraient être calculées au cas par cas et poste par poste. (L'inconvénient de cette approche est que ces dépenses devraient être renégociées pour chaque accord et que les résultats ne seraient ni transparents, ni cohérents.)

ii) Ces dépenses pourraient être calculées en utilisant un pourcentage spécifique à une ONG donnée, reflétant les dépenses d'appui réelles au siège pour l'ensemble de ses activités opérationnelles. (Un certain nombre d'ONG utilisent cette méthode pour leur propre budgétisation, ce pourcentage étant révisé chaque trimestre par les vérificateurs des comptes. Tout en étant plus simple et plus transparente que l'option 3 i), il a été noté que cette option pourrait être vue comme favorisant les ONG ayant des coûts de siège relativement plus élevés mais, toutes choses étant égales par ailleurs, qu'elle pourrait conduire le HCR à s'efforcer de travailler avec les ONG présentant les pourcentages les plus bas.)

iii) Ces dépenses pourraient être calculées en utilisant le même pourcentage standard pour toutes les ONG et tous les projets, sauf si les dépenses réelles d'appui au siège d'une ONG s'établissent à un pourcentage plus bas, auquel cas ce pourcentage serait utilisé. (Cette option a été vue comme la plus simple, la plus transparente et la plus cohérente des trois.)

4. Un rapport sur les consultations, y compris les options susmentionnées, a été présenté à la deuxième réunion du Comité permanent en avril 1996 (EC/46/SC/CRP.21). Certaines délégations se sont déclarées satisfaites de l'option proposée (alinéa 3 iii) ci-dessus), y compris du plafond initial de 8% (que plusieurs délégations ont reconnu comme étant une solution de compromis ou, du moins, acceptable), mais ont souligné qu'il s'agissait d'un chiffre initial, soumis à réexamen. D'autres délégations ont estimé, toutefois, que de nouvelles consultations seraient requises sur le niveau et le pourcentage standard initial, ainsi que sur l'impact financier de la proposition. On a estimé que le calcul de ce chiffre devrait être plus transparent. Une autre délégation s'est demandée si les conditions dans lesquelles le pourcentage standard serait appliqué pouvaient entrer en vigueur tout de suite. Il a été décidé que les consultations quant au niveau réel du pourcentage standard initial se poursuivraient afin de permettre la prise d'une décision lors de la troisième réunion du Comité permanent en juin 1996. La décision proposée (à l'exception d'un pourcentage) au Comité permanent, assortie des amendements pertinents, a été adoptée et résumée au paragraphe 10 ci-dessous.

5. A sa troisième réunion, le Comité permanent a décidé que le pourcentage standard initial serait fixé à 5%, a pris note qu'un certain nombre de dispositions transitoires pourraient être requises et a décidé de passer en revue la question, y compris le niveau du pourcentage standard, au cours du premier semestre de 1998.

6. En novembre 1996, le HCR a envoyé une instruction à tous les bureaux extérieurs pour décrire la nouvelle politique, qui est entrée en vigueur le 1er juillet 1996, et pour fournir des orientations quant à son application.

II. RESUME DE LA POLITIQUE ACTUELLE DU HCR CONCERNANT LES DEPENSES D'APPUI

7. En général et conformément au principe du partenariat ainsi qu'aux décisions du Comité permanent en avril et juin 1996 à ce sujet, le HCR demande aux partenaires d'exécution de verser les contributions qu'ils obtiennent eux-mêmes pour les programmes du HCR en faveur des réfugiés. Le HCR estime que les partenaires d'exécution doivent également être capables d'assumer les dépenses d'appui liées à la mise en oeuvre des programmes en faveur des réfugiés et, en particulier, les dépenses d'appui au Siège. L'approche du HCR en matière de dépenses d'appui a ainsi été formulée, non seulement compte tenu du fardeau déjà lourd pesant sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires du HCR, mais aussi dans le souci d'éviter, autant que possible, la dépendance financière des ONG à l'égard du HCR. Le HCR reconnaît, toutefois, que certains types de dépenses d'appui, y compris les dépenses encourues par les ONG internationales pour leurs sièges, pourraient être légitimement imputés sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires du HCR.

8. Le HCR définit comme dépenses d'appui les dépenses nécessairement engagées pour l'appui et la gestion d'une activité. En tant que telles, ces dépenses sont différentes des coûts opérationnels qui sont ceux de l'activité elle-même. Les dépenses d'appui sont souvent engagées sur plusieurs lieux d'affectation, allant du site de l'activité jusqu'aux bureaux nationaux et régionaux, pour enfin couvrir les dépenses de siège. Les types de dépenses d'appui vont de celles qui sont clairement et directement imputables à l'appui d'une activité (par exemple, le personnel administratif, les frais de voyage, les coûts de communication entièrement consacrés à l'activité) à celles qui sont moins clairement ou directement imputables à l'activité et qui, de ce fait, sont souvent fixées au prorata (c'est-à-dire partage de locaux et d'équipements, services financiers et comptables communs). Il est clair que certaines dépenses, voire un pourcentage de ces dépenses, ne sont pas des dépenses d'appui dans ce contexte, c'est-à-dire des dépenses qui sont liées aux activités de promotion, de collecte de fonds et de relations extérieures des ONG. Il convient de remarquer que les dépenses de personnel peuvent être comptabilisées comme dépenses opérationnelles ou dépenses d'appui. En général, plus le personnel est près du site opérationnel, plus il a de chance d'être considéré comme un coût opérationnel.

9. La flexibilité du HCR dans la couverture des dépenses d'appui dépend essentiellement du niveau de la contribution du partenaire à un projet et de la nature du partenaire. Il serait peut-être judicieux d'accorder davantage de flexibilité aux ONG locales qu'à celles qui sont basées à l'extérieur du pays. Plus une ONG contribue à la relation particulière de partenariat et plus la flexibilité du HCR dans la couverture de ces coûts sera grande. Plus la contribution d'une ONG est modeste (définie comme un apport sans lequel il conviendrait d'imputer légitimement cette somme sur les fonds du HCR, c'est-à-dire un apport jugé nécessaire par le HCR aux fins de la mise en oeuvre du projet, mais non couvert par les fonds du HCR), plus il est probable que le HCR s'efforcerait de trouver d'autres partenaires ou envisagerait d'abandonner la relation de partenariat pour établir une relation contractuelle.

10. Pour ce qui est des contributions aux dépenses d'appui au siège des ONG internationales, la politique du HCR, telle qu'approuvée par le Comité permanent, se compose actuellement des éléments suivants :

a) Le HCR, sur la demande d'une ONG, participera à la couverture de ses coûts sur la base d'un pourcentage standard (à l'heure actuelle 5%, comme il est mentionné ci-dessus) de tous les fonds fournis par le HCR, à l'exception des fonds fournis pour des activités qui n'entraînent pas d'importantes dépenses d'appui au Siège, comme pour les achats locaux à grande échelle;

b) La contribution du HCR aux dépenses d'appui au Siège ne doit pas dépasser les dépenses d'appui réelles engagées pour la mise en oeuvre avec les fonds du HCR, c'est-à-dire que, dans les cas où une ONG a négocié ou adopté un taux de frais fixes, si ce taux est inférieur au pourcentage standard du HCR (actuellement 5%), c'est alors le taux inférieur qui doit s'appliquer;

c) Afin d'avoir droit à cet appui, une ONG doit contribuer au programme ou au projet concerné (voir l'alinéa v) ci-dessous) à concurrence d'un montant au moins suffisant pour compenser la contribution totale du HCR à l'ensemble des dépenses d'appui;

d) La période pendant laquelle une contribution des ONG sera prise en considération est l'année civile actuelle et l'année civile précédente; et

e) Pour être considérée comme telle, une contribution des ONG doit avoir pour couverture géographique celle d'un programme régional du HCR, lorsqu'il existe ou, sinon, du programme global pour le pays.

III. MISE EN OEUVRE

11. Le HCR a récemment passé en revue la mise en oeuvre de cette politique et a constaté que :

a) Les montants budgétisés au titre des Programmes généraux et des Programmes spéciaux pour les frais fixes des sièges des ONG internationales se sont établis à un peu plus de 1,8 million de dollars E.-U. en 1997 et à plus de 2,6 millions de dollars E.-U. en 1998. Les dépenses réelles pour 1997 ne seront connues que lorsque la totalité des partenaires d'exécution soumettront leurs rapports financiers définitifs et lorsque tous les projets seront clos;

b) En 1997, 37 ONG internationales ont reçu la contribution de 5%; en 1998, ce chiffre est de 46;

c) La plupart des ONG internationales ayant droit à la contribution pour les frais fixes l'ont demandée et reçue;

d) Un certain nombre de bureaux extérieurs du HCR et d'ONG ont éprouvé des difficultés à interpréter les principes directeurs et, dans plusieurs cas, ont demandé à leurs sièges respectifs des éclaircissements ou un arbitrage. De fait, certains bureaux extérieurs du HCR ont estimé cette question d'une telle complexité qu'ils ont suggéré de traiter cette question au niveau du Siège. D'autres bureaux extérieurs, mettant en oeuvre la décision du Comité permanent, ont néanmoins posé des questions concernant sa pertinence, étant donné que des coûts additionnels apparaissaient dans les programmes existants creusant encore les déficits financiers;

e) En particulier, et comme prévu lors du processus de consultations, l'évaluation du niveau d'une contribution des ONG s'est révélée constituer l'aspect le plus difficile de la politique. Ce qui doit être comptabilisé comme une contribution peut se révéler vague, tout comme la valeur indicative qui peut lui être attribuée. Dans certains cas, ce problème a été aggravé par la réticence de certains partenaires à fournir une information détaillée quant au niveau de leurs propres contributions à un programme. Par ailleurs, la source de la contribution des ONG à prendre en considération a soulevé quelques difficultés dans les cas où la « source » est en même temps un donateur principal du HCR;

f) L'aspect le plus problématique et le plus controversé de cette politique est généralement l'interprétation de la phrase « à l'exception des fonds fournis pour des activités qui n'entraînent pas d'importantes dépenses d'appui au Siège, par exemple les achats locaux à grande échelle » (par.10 i)ci-dessus). Par exemple, dans le contexte de projets d'activités génératrices de revenus, la question de savoir si les fonds prévus pour le paiement des prêts aux réfugiés doivent être inclus dans le calcul, du fait que le siège des ONG a également participé à l'administration de ces fonds, a été soulevée. Un accord entre les bureaux locaux du HCR et les ONG partenaires sur la question de savoir si l'achat de services, par opposition aux biens, doit être inclus dans le calcul a également posé des difficultés;

g) Des divergences d'opinions quant aux exigences en matière d'établissement de rapports pour les dépenses engagées en regard du poste budgétaire relatif aux frais fixes de siège ont entraîné quelques difficultés; et

h) Les cas où un budget global de projets a été réduit en cours d'année ont parfois soulevé des désaccords quant à la question de savoir s'il convenait de maintenir le montant de frais fixes initialement approuvé.

IV. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

12. Il est clair que le HCR doit avoir une politique transparente et cohérente, notamment pour intensifier ses efforts visant à améliorer l'efficacité et la gestion de ses dispositifs de mise en oeuvre par le biais des ONG, tout en préservant la nature de ce partenariat. Alors que la politique adoptée en 1996 présentait un compromis entre les différentes options, il est avancé que cette politique constitue encore la meilleure option disponible, surtout en termes d'équité et de transparence. Toutefois, comme il est indiqué ci-dessus, certaines difficultés ont été rencontrées dans la mise en oeuvre de cette politique, tant du côté des bureaux extérieurs du HCR que du côté de certaines ONG. Dans la mesure où elles sont essentiellement liées à des interprétations différentes concernant la base de calcul de ces coûts, plutôt que concernant l'essence de la politique elle-même, le HCR devra fournir davantage d'explications ou d'éclaircissements à ses bureaux extérieurs, et poursuivre le dialogue avec les ONG pour parvenir à une compréhension et à une exécution communes de cette politique ainsi qu'à une solution des problèmes résiduels.

13. Compte tenu de ce qui précède, il est proposé de maintenir le niveau de 5%. A cet égard, il est probable que, les interprétations divergentes de la politique une fois aplanies, soit globalement soit au cas par cas, le montant budgétisé et par suite payé aux ONG internationales sera en légère augmentation. Le HCR reste naturellement prêt à réviser cette politique à la lumière des recommandations du Comité permanent.

Annexe Projet de décision : Frais fixes des ONG internationales partenaires d'exécution

Le Comité permanent,

Rappelant sa décision prise à la deuxième réunion du Comité permanent (10-11 avril 1996) au sujet des frais fixes des ONG partenaires d'exécution (EC/46/SC/CRP.27) par laquelle il a décidé que le HCR devait, dans certaines conditions, participer à la couverture des dépenses d'appui au siège des ONG internationales;

Rappelant en outre la décision prise par le Comité permanent à sa troisième réunion que la base de calcul de cette participation devait être fixée à 5% des coûts de projets pris en charge par le HCR (EC/46/SC/CRP.42, par.61);

D1 Décide que le HCR continuera de participer à la couverture des dépenses d'appui au siège des ONG internationales;

D2 Décide que le pourcentage standard actuel de 5 % sera maintenu pour les deux années à venir et révisé ensuite au cours du premier semestre de l'an 2000.