Exécution du programme et appui administratif

EC/47/SC/CRP.53

Description : 9ème réunion

EXECUTION DU PROGRAMME ET APPUI ADMINISTRATIF

I. INTRODUCTION

1. A sa quarante-septième session (du 7 au 11 octobre 1996), le Comité exécutif a noté l'observation du CCQAB selon laquelle le total conjugué des coûts d'exécution du programme (EP) et d'appui administratif (AA) pour la période allant de 1993 à 1996 avait considérablement augmenté, bien que les ressources aient décliné (voir le tableau à l'annexe 1; le tableau couvre la période de 1994 à 1996. La distinction EP/AA a été établie en 1994). Le Comité exécutif a demandé un rapport sur cette question; il a, en particulier, émis l'éventualité selon laquelle ces catégories de coûts seraient définies de façon plus précise et normalisée. Le Comité exécutif a également demandé que ces catégories figurent dans les budgets pour 1996 et 1997 (A/AC.96/878, par. 25 f)). Le CCQAB a exprimé l'espoir de voir les différents examens effectués pour rationaliser les aspects opérationnels des activités du HCR porter sur cette question (A/AC.96/865/Add.4, par. 8).

2. Tout examen de ces catégories de coûts doit tenir compte, notamment, des travaux en cours au sein du HCR concernant un nouveau système de gestion des opérations (SGO) comprenant un système intégré de données budgétaires et financières, dans le cadre du processus de gestion du changement appelé « projet Delphi ». En vue d'élaborer ce nouveau système intégré, les travaux du PNUD, de l'UNICEF et du FNUAP pour harmoniser leurs structures budgétaires sont pris en considération. Leurs propositions (voir documents DP/1997/2 et E/ICEF/1997/AB/L.3 et Add.1 du 18 novembre 1996), assorties d'un nouveau type de présentation et des termes et définitions communs connexes, sont particulièrement pertinentes à cet égard. Parmi les termes et définitions présentant un intérêt particulier pour l'examen par le HCR de ses propres définitions d'appui administratif et d'exécution de programme, il convient de citer les définitions retenues par le PNUD, l'UNICEF et le FNUAP sur « la gestion et l'administration de l'Organisation », « l'appui au programme » et « le programme » (voir par. 14 ci-dessous).

3. Dans la présentation de ce document, le HCR s'en tiendra à une explication des catégories actuelles d'appui administratif et d'exécution du programme, assorties de leur niveau de coûts, et illustrera leur application dans les tableaux budgétaires. Il fera quelques observations préliminaires sur les implications qu'aurait l'adoption, par le HCR, de définitions semblables à celles du PNUD, de l'UNICEF et du FNUAP susmentionnées.

II. LES CATEGORIES : EXECUTION DU PROGRAMME ET APPUI ADMINISTRATIF

4. En 1990, le HCR a, tout d'abord, proposé un examen de la ventilation de ces postes entre les catégories d'appui au programme et d'administration (PSA) et les dépenses de personnel de projet (PPE), sur la base des fonctions assignées à chaque poste et des programmes auxquels les postes étaient rattachés (Présentation générale des activités du HCR, Rapport pour 1989-1990 (A/AC.96/753, par. 115)). Pour atteindre cet objectif, le HCR a entrepris une classification de ses activités. Les résultats de cette classification sont résumés dans le document EC/1992/SC.2/CRP.17; les catégories d'activités proposées (et les postes y afférents) résumées dans ce document de séance étaient les suivantes :

• Direction exécutive et gestion (postes exécutifs);

• Activités de fond/statutaires (postes de fond);

• Activités opérationnelles (postes de projet);

• Activités d'appui (postes d'appui au programme et d'administration).

5. Le 14 avril 1993, des consultations ont eu lieu entre le HCR et le secrétariat du CCQAB sur les catégories susmentionnées. Ces consultations ont abouti à une proposition selon laquelle le HCR doit abandonner les quatre catégories proposées et s'en tenir à deux, c'est-à-dire les postes de programme (couvrant les postes de fond et opérationnels) et les postes d'appui au programme et d'administration. Etant donné l'évolution du HCR dans le passé, surtout du fait de sa participation directe à la fourniture de l'assistance matérielle et, de nos jours, du fait de sa vocation opérationnelle pour faire face aux crises humanitaires, on a estimé que la distinction entre activités de fond et activités opérationnelles ne se justifiait plus. Le secrétariat du CCQAB a suggéré que les activités dites « de fond » et « opérationnelles » entrent dans une catégorie plus large d'activités « de programme ». Ce changement ne ferait qu'entériner l'évolution du champ d'activité du HCR, qui est passé des activités de fond initiales aux activités directes de protection et d'assistance. Le CCQAB a souligné que l'objectif premier de cette distinction était de voir le rapport entre les postes/coûts d'appui au programme et d'administration et les postes/coûts de programme. Les conclusions de ces pourparlers avec le secrétariat du CCQAB ont été présentées au Sous-Comité chargé des questions administratives et financières (SCAF) à sa réunion du 19 mai 1993 (EC/1993/SC.2/CRP.13).

6. Un dernier récapitulatif sur cette question a été fait lors de la réunion du SCAF du 1er octobre 1993 (EC/1993/SC.2/CRP.25). Le Comité exécutif a approuvé, compte tenu des commentaires du CCQAB, les changements proposés dans la méthode de classement des postes et a demandé qu'à compter du 1er janvier 1994, les tableaux d'effectifs et les budgets tiennent compte de ces changements (A/AC.96/821, par. 29 o)). En conséquence, dès 1994, les activités du HCR (et les postes connexes, ainsi que les dépenses autres que de personnel) ont été scindées en deux catégories : exécution du programme et appui administratif (à noter le changement du titre des types d'activités et de postes; les définitions des catégories sont, toutefois, restées inchangées). Ces deux types d'activités sont définis comme suit :

a) Les activités d'exécution du programme couvrent le large éventail d'activités du HCR allant de la fourniture d'une protection internationale à la promotion et à la mise en oeuvre de solutions durables, en passant par la fourniture de différentes formes d'assistance matérielle;

b) Les activités d'appui administratif sont les activités dont l'objectif est d'appuyer le « Programme » du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Cet appui d'activités de « programme » est essentiellement fourni par le biais de services communs dans le domaine des finances, du personnel, des systèmes d'information, des télécommunications et des services généraux, et par le biais d'autres activités comme l'évaluation, l'administration et la formation.

7. Correspondant à ces deux catégories d'activités, les postes du HCR, couvrant le personnel international et local, se répartissent entre postes d'exécution du programme et postes d'appui administratif. A l'intérieur de chacune de ces deux catégories de postes, le HCR établit une distinction entre les postes permanents et les postes temporaires. L'annexe 2 au présent document contient une analyse des postes du HCR (révisés pour 1996 et initiaux pour 1997). (On notera que ces tableaux sont extraits du document Présentation générale des activités du HCR 1995-1997 (A/AC.96/865).) Compte tenu de la nature évolutive des opérations du HCR, avec en corollaire la création ou la suppression de postes à bref délai, ces tableaux sont présentés en années-travail. On estime que cette approche donne une image plus exacte du tableau d'effectifs du HCR. Sur la base de ces tableaux, l'état (en années-travail), au 1er juillet 1996 pour toutes les activités au titre des Programmes généraux et des Programmes spéciaux, était le suivant :

Sur le nombre total de postes, 84,5 % étaient basés sur le terrain et 15,5 % au Siège. Les postes d'exécution du programme représentaient donc 80 % du nombre total de postes; les 20 % restants étaient des postes d'appui administratif. (Une ventilation plus complète par division et bureau régional se trouve à l'annexe 3.)

III. COUTS AFFERENTS A CES CATEGORIES

8. Les coûts globaux liés aux programmes du HCR (tant généraux que spéciaux) sont imputés sous trois postes : opérations/programmes (à l'exclusion des coûts d'exécution du programme); coûts d'exécution du programme; et coûts d'appui administratif. Les coûts d'exécution du programme et d'appui administratif ont deux composantes : dépenses de personnel et dépenses non liées au personnel.

9. Les dépenses de personnel (soit pour l'exécution du programme, soit pour l'appui administratif) couvrent les salaires et les dépenses communes de personnel telles que les indemnités pour charges de famille, les aides à l'éducation, les examens médicaux, etc. Les dépenses non liées au personnel, afférentes à l'exécution du programme ou à l'appui administratif, sont généralement regroupées sous cinq chapitres : voyages, services contractuels, dépenses de fonctionnement, fournitures et matériels, et « autres ». La rubrique « autres » couvre, par exemple, l'achat de mobiliers et d'équipements, y compris des véhicules, les contributions aux activités conjointes des Nations Unies, les indemnités et contributions versées aux institutions des Nations Unies, ainsi que les gros travaux du bâtiment. Les dépenses non liées au personnel pour le Siège et le terrain se répartissent au prorata (c'est-à-dire sur la base du nombre d'années-travail consacrées à l'exécution du programme et à l'appui administratif dans un lieu d'affectation donné) entre l'exécution du programme et l'appui administratif.

10. Les tableaux figurant à l'annexe 4 donnent des informations sur les dépenses au titre de l'exécution du programme et de l'appui administratif pour 1996. (On notera que ces tableaux sont extraits de la Présentation générale des activités du HCR 1996-1998 (A/AC.96/884).) Le montant total des dépenses de personnel est indiqué tant pour l'exécution du programme que pour l'appui administratif. Les dépenses au titre de chacun des cinq postes de dépenses non liées au personnel (ou objets de dépenses) sont également indiquées pour les deux catégories d'activités.

11. Ces chiffres globaux pour l'appui administratif et l'exécution du programme figurent également dans le tableau de l'annexe 1 (dépenses en 1996). Ce tableau indique que, pour l'année 1996, l'appui administratif s'est élevé à 9,3 % du total des dépenses estimées, toutes sources de fonds confondues; les dépenses d'exécution du programme ont représenté 23,5 %.

IV. POSTES

12. Pour établir si un poste relève de l'exécution du programme ou de l'appui administratif, la fonction et le lieu de ce poste sont examinés. Le tableau reproduit à l'annexe 3 indique la ventilation des postes (en années-travail) entre les divisions et bureaux au Siège, et sur le terrain. On notera que les postes dans les bureaux régionaux et dans la Division de la protection internationale sont essentiellement des postes d'exécution du programme, alors que les postes de la Division du contrôleur et de la Division de la gestion des ressources humaines sont exclusivement des postes d'appui administratif. D'autres divisions (appui opérationnel au programme et relations extérieures) présentent un mélange des deux catégories de postes. Le Cabinet comprend également des postes d'appui administratif, y compris ceux du Haut Commissaire et du Haut Commissaire adjoint. On peut noter que ces deux postes, ainsi que 232 autres postes au Siège, sont les seuls qui sont financés au titre du budget ordinaire des Nations Unies. On rappellera que, conformément à l'article 20 du statut de l'Office du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, aucune dépense autre qu'administrative liée au fonctionnement de l'Office n'est imputée sur le budget des Nations Unies (toutes les autres dépenses relatives aux activités du HCR sont financées sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires). Si le statut ne définit pas ce que l'on entend par « dépenses administratives », le terme, sur la base d'une définition donnée par le CCQAB dans un rapport soumis à l'Assemblée générale à sa septième session (voir A/2157, partie III), a été interprété comme signifiant les dépenses autres que les dépenses opérationnelles et les coûts de gestion connexes.

13. Concernant le terrain, les postes sont pour l'essentiel des postes d'exécution du programme, mais, une fois encore, sur la base de l'analyse des fonctions des postes, 15 % ont été classés comme postes d'appui administratif.

V. DEFINITIONS (PNUD, UNICEF, FNUAP)

14. Comme il est mentionné ci-dessus, le PNUD, l'UNICEF et le FNUAP, dans leurs efforts pour harmoniser les structures budgétaires, sont convenus d'un certain nombre de concepts et de définitions clés; trois de ces définitions ont trait à « la gestion et à l'administration de l'Organisation », à l'« appui au programme » et au « programme ». Ces termes ont été définis comme suit (voir document DP/1997/2 et E/ICEF/1997/AB/L.3, p. 49 et 50) :

« Gestion et administration de l'organisation : Unités administratives dont la fonction principale est le maintien de l'identité, de l'orientation et du bien-être d'une organisation. Il s'agit d'ordinaire d'unités qui assument les fonctions liées à la direction exécutive, à l'élaboration des lignes d'action et à l'évaluation de l'organisation, aux relations extérieures, à l'information et à l'administration ... »

« Appui aux programmes : Unités administratives dont la fonction principale est l'élaboration, la formulation, la réalisation et l'évaluation des programmes d'une organisation. Il s'agit d'ordinaire d'unités qui assurent un appui aux programmes, qu'il soit d'ordre technique, thématique, géographique, logistique ou administratif ... »

« Programmes : Apports directs nécessaires à la réalisation des objectifs d'un projet ou programme déterminé dans le cadre de la coopération pour le développement. Il s'agit d'ordinaire des experts, du personnel d'appui, des fournitures et du matériel, des contrats de sous-traitance, de l'aide en espèces et de la formation individuelle ou en groupe. »

Ces trois définitions seraient particulièrement pertinentes dans un examen des définitions du HCR visant à établir des catégories d'activités et de postes. Il est important de noter, à ce stade, que les définitions utilisées par le HCR pour classer ses postes, soit l'exécution du programme et l'appui administratif, sont assez différentes des définitions du PNUD, de l'UNICEF et du FNUAP, et de l'application qui en est faite. Si le HCR devait adopter des définitions similaires, il n'aurait, comme ces trois agences, aucune dépense de gestion et d'administration sur le terrain (les dépenses d'appui administratif deviendraient des dépenses d'appui au programme). En outre, l'essentiel des dépenses actuelles d'exécution du programme sur le terrain deviendraient des dépenses de programme (le reste devenant des dépenses d'appui au programme). En conséquence, le pourcentage des coûts totaux pour la gestion et l'administration et l'appui au programme serait inférieur aux coûts d'appui administratif et d'exécution du programme, tels que définis actuellement.

VI. NIVEAU DES COUTS

15. Le CCQAB a appelé l'attention sur le fait que le total des coûts d'exécution du programme et d'appui administratif pour la période 1993 à 1996 avait enregistré une hausse importante, même si le total des ressources avait été inférieur. (Dans le tableau figurant à l'annexe 1, il convient de noter que les nouvelles définitions de l'exécution du programme et de l'appui administratif ne sont entrées en vigueur qu'en 1994.) Pour la période 1994 à 1996, une augmentation a été enregistrée au titre de l'appui administratif (1,9 % (1994/1995) et 0,1 % (1995/1996)) et de l'exécution du programme (3,4 % (1994/1995) et 0,3 % (1995/1996)). Ces augmentations ont trait aux coûts EP/AA, en pourcentage du montant total des dépenses (y compris EP/AA). Environ 75 % des dépenses d'appui administratif et d'exécution du programme sont des dépenses de personnel.

16. Pour expliquer cette tendance, il convient de noter que ces trois dernières années ont vu une augmentation des postes (4 574; 5 022; 5 414). On rappellera que les catégories « exécution du programme » et « appui administratif » couvrent la totalité des postes du HCR. Les postes d'exécution du programme incluent ceux que d'autres institutions, par exemple l'UNICEF, appelleraient des postes de programmes.

17. Les augmentations des dépenses réelles au cours de cette période s'expliquent par le fait que les dépenses de personnel constituent un pourcentage très important des dépenses EP/AA, et par le fait que les dépenses de personnel en soi (salaires, indemnités de compensation pour les lieux d'affectation difficiles/dangereux) ont enregistré une augmentation ces trois dernières années. Toutefois, au cours de cette période, les dépenses EP/AA, exprimées en pourcentage du total des dépenses opérationnelles, ont considérablement varié d'une opération à l'autre et d'une région à l'autre. Cela s'explique par les différents types d'activités opérationnelles (par exemple, la réponse d'urgence; le rapatriement librement consenti; la création de capacités) qui impliquent des écarts importants entre les niveaux des coûts opérationnels globaux. Le pourcentage EP/AA a également subi le contrecoup de l'échec d'une opération (pour des raisons politiques et de sécurité), comme les mouvements de rapatriement en Angola et au Libéria, bien que le personnel ait été sur place dans l'attente d'un important mouvement de retour. Dans certaines de ces situations tendues, des bureaux ont également été pillés et des équipements détruits, ce qui a contribué au niveau particulièrement élevé des dépenses d'exécution du programme et d'appui administratif. Les paragraphes suivants font état de certaines variantes de ce type.

18. Le type le plus évident d'activités opérationnelles comportant un élément important de coûts EP/AA, liés ou non au personnel, concerne les opérations d'urgence. Par exemple, dans la région des Grands Lacs, les effectifs ont connu une augmentation importante au cours de la période considérée. Au début de 1994, avant l'émergence de la crise, la région comptait 94 postes. A partir de juillet 1994, le nombre de postes est passé à 750 au début de 1995 et à 900 en 1996. Cette tendance traduit les efforts du Haut Commissariat pour contrôler la situation et consolider rapidement ses activités. Elle reflète également le besoin important de main-d'oeuvre inhérent au suivi de retours massifs. En conséquence, les coûts EP/AA ont également flambé (1994 : 21,2 millions de dollars; 1995 : 36,9 millions de dollars; 1996 : 45,5 millions de dollars). Les dépenses opérationnelles (EP/AA non compris) au cours de cette période traduisent également les différentes phases de cette situation d'urgence jusqu'au début des mouvements de rapatriement massif à la fin de 1996 (1994 : 219 millions de dollars; 1995 : 169 millions de dollars; 1996 : 199 millions de dollars). Avec les dépenses initiales importantes pour l'opération d'urgence, les coûts EP/AA ne représentaient que 9 %. Avec la consolidation de l'opération et la mise en place du personnel nécessaire, les coûts EP/AA ont atteint 18 % des dépenses totales. Dans la nouvelle phase de l'opération, compte tenu du haut coefficient de main-d'oeuvre inhérent aux retours massifs, les coûts EP/AA sont passés à 19 % des dépenses totales.

19. Le rapatriement librement consenti est l'une des activités du HCR qui a subi de profonds changements ces dernières années. Dans le passé, l'accent a été mis sur le déplacement des rapatriés vers leurs foyers. Aujourd'hui, le plus important est de veiller à ce que le rapatriement représente une solution réellement durable en offrant tout un éventail de projets initiaux à la réinsertion, souvent sous forme de projets à impact rapide (PIR); on s'efforce également de veiller à ce que ces projets soient liés aux initiatives de développement à plus long terme en nouant des liens avec des partenaires dans le domaine du développement. Il faut également compter avec la tâche importante et coûteuse en personnel du suivi de la situation des rapatriés en matière de protection. A l'apogée des mouvements de retour, des projets opérationnels de grande ampleur sont mis en oeuvre, tels que les projets à impact rapide. Dans le cas du Mozambique, ils se sont élevés à 35,9 millions et 34,3 millions de dollars en 1994 et 1995, respectivement. Les effectifs se sont établis à environ 230 postes au cours de ces deux années. Les coûts conjugués EP/AA en pourcentage des dépenses totales pour ces deux années ont représenté 18 %. A l'achèvement couronné de succès du rapatriement à la mi-1996, alors que la plupart des projets à impact rapide avaient été mis en oeuvre, les projets opérationnels ne représentaient que 5,4 millions de dollars. Alors que les effectifs avaient été ramenés à 120 au début de 1996, y compris le personnel chargé de suivre l'intégration des réfugiés, les coûts conjugués EP/AA pour 1996 en pourcentage des dépenses totales s'étaient élevés à 40 %. Un chiffre comparable pour un autre mouvement de rapatriement actuel, par exemple vers le Guatemala, indique un pourcentage EP/AA de 36 % pour 1996.

20. La création de capacités constitue l'une des nouvelles activités du HCR dans les pays d'origine, particulièrement dans le domaine juridique. Cette activité est menée à bien par le HCR dans un certain nombre de régions, y compris les Amériques, l'Asie, CASWANAME, mais particulièrement l'Europe orientale, et dans les pays de la Communauté d'Etats indépendants. Le HCR a pour but d'aider les pays à mettre en place la législation requise sur les réfugiés, ainsi que les institutions connexes. Les dépenses opérationnelles pour ces activités sont relativement modestes. En Europe, en 1996, les projets opérationnels se sont élevés à 51,3 millions de dollars. Les ressources humaines requises sont néanmoins importantes. La conséquence est que les coûts EP/AA conjugués sont élevés. Ces trois dernières années, ils ont représenté environ 33 %.

21. Par le biais de tout un éventail d'initiatives, particulièrement le projet Delphi, le HCR tente de rendre ses opérations plus efficaces et plus rentables. Le HCR déploie également un effort concerté pour réduire ses effectifs au Siège. Compte tenu de la nature évolutive de certaines des activités du HCR, comme il est mentionné ci-dessus, la tendance actuelle à l'escalade des coûts EP/AA se poursuivra jusqu'à ce que le HCR ait une meilleure méthodologie pour appréhender les dépenses d'appui au programme et d'appui administratif concernant les coûts de programme. Le HCR estime que la récente opération conduite par le PNUD, le FNUAP et l'UNICEF est pertinente à cet égard et permettra une comparaison réelle entre les dépenses d'appui des différentes institutions.

VII. CONCLUSION

22. Le HCR passe actuellement en revue les définitions relatives à l'exécution du programme et à l'appui administratif, en tenant compte de la modification de l'orientation des activités du HCR et en cherchant le meilleur moyen de la traduire dans son nouveau système intégré de gestion des opérations. Cette étude prendra en considération les initiatives prises par d'autres institutions des Nations Unies pour harmoniser leurs structures budgétaires. Le HCR tiendra le Comité permanent informé de cette évolution.

(Note de l'éditeur : Annexes I-IV ne figurent pas dans cette version en ligne.)