Note d'information sur l'élaboration par le HCR de principes directeurs sur les aspects de protection du rapatriement librement consenti

EC/SCP/80

I. INTRODUCTION

1. Le Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire a affirmé à maintes reprises que le rapatriement librement consenti, lorsqu'il pouvait être assuré, offrait la meilleure solution durable aux problèmes des réfugiés et a demandé au Haut Commissaire et aux Etats de poursuivre leurs efforts de coopération pour appliquer cette solution chaque fois que possible. Cette affirmation implique la reconnaissance du besoin qu'ont les populations forcées de fuir leur pays d'origine du soutien de la communauté internationale pour créer des conditions propices à leur retour spontané dans leur pays dans la sécurité et la dignité.

2. Au long des années, le Comité exécutif a grandement contribué à éveiller l'intérêt international pour la mise en oeuvre de la solution que constitue le rapatriement librement consenti. Les conclusions 18 (XXXI) et 40 (XXXVI) du Comité exécutif définissent les principes fondamentaux de la protection et présentent aussi des propositions concrètes en vue d'aider le Haut Commissaire à promouvoir le rapatriement librement consenti. Ces conclusions sont maintenant largement acceptées dans la pratique des Etats et ont contribué à l'élaboration d'une doctrine cohérente à l'égard du rapatriement. Elles soulignent l'importance qui s'attache à promouvoir et à faciliter le rapatriement librement consenti en vue de résoudre le problème des réfugiés, sous réserve que les Etats acceptent de leur côté d'assumer à leur égard les responsabilités qui leur incombent.

3. Une question importante qui, selon l'avis exprimé par le Comité exécutif à sa trente-sixième session, mérite un examen plus attentif, concerne les moyens d'utiliser l'expérience considérable de la planification et de la mise en oeuvre de programmes de rapatriement librement consenti que le HCR a acquise au long des années dans le monde entier pour renforcer les principes reconnus. Cette question a ultérieurement fait l'objet d'un examen attentif de la part du Sous-Comité plénier sur la protection internationale.

A ses séances des 13 et 14 avril 1992, le Sous-Comité a reconnu qu'il serait bon que le HCR codifie les principes de protection existants et les enseignements qu'il a tirés de son expérience opérationnelle dans un document unique qui servirait de guide pour le rapatriement librement consenti. Le Sous-Comité a noté que ces principes directeurs devraient être suffisamment souples pour tenir compte des diverses situations dans lesquelles peut s'opérer le rapatriement des réfugiés.

4. Après les délibérations du Sous-Comité, le Haut Commissariat a entrepris l'élaboration des principes directeurs proposés concernant les aspects du rapatriement librement consenti qui concernent la protection. Un projet préliminaire de principes directeurs a récemment été mis au point et a fait l'objet de consultations prolongées, ainsi que d'un examen détaillé de la part de plusieurs entités et particuliers, au HCR et en dehors. Les observations et suggestions résultant de ces consultations sont actuellement à l'étude et l'on espère que les principes directeurs seront publiés sous leur forme définitive avant la fin de 1993.

5. L'objet de la présente note est d'indiquer au Sous-Comité comment les auteurs ont procédé pour rédiger les principes et d'examiner avec lui certains des points essentiels qui y seront traités.

II. LE PROCESSUS D'ELABORATION DES PRINCIPES DIRECTEURS

6. Pour définir la portée et le contenu précis des principes directeurs, le HCR a procédé d'abord à une analyse approfondie de l'expérience qu'il avait accumulée en matière de promotion et de facilitation du rapatriement librement consenti. Les compétences et connaissances tirées de cette expérience ont été résumées dans un module de formation sur le rapatriement librement consenti qui a été mis au point et distribué au personnel au début de 1993. Le module porte sur plusieurs aspects du rapatriement, et plus particulièrement sur les questions opérationnelles relatives à la planification et à la mise en oeuvre de grands programmes de rapatriement.

7. Après la publication du module, le Haut Commissariat a organisé, avec l'appui d'une fondation privée, une table ronde sur le rapatriement librement consenti qui s'est tenue les 2 et 3 juin 1993. La consultation a réuni des universitaires, des représentants d'organisations non gouvernementales (ONG) internationales et nationales et du personnel du HCR chargé de grandes opérations de rapatriement dans les différentes régions du monde. Les participants ont réfléchi à un certain nombre de problèmes critiques de protection, allant de l'importance de la décision volontaire du réfugié de regagner son pays et des moyens de contribuer au processus de prise de décision, jusqu'au défi particulier que représentent pour le HCR les situations de rapatriement volontaire en période de conflit. Ils ont examiné aussi comment renforcer les activités du HCR dans les pays d'origine, notamment par la surveillance de la situation des rapatriés au nom de la communauté internationale, de façon que le rapatriement librement consenti soit une solution durable. Les consultations qui ont eu lieu à l'occasion de la table ronde ont permis de compléter les données déjà réunies dans le module de formation et, ensemble, ces renseignements ont offert une bonne base pour la rédaction des principes directeurs relatifs aux aspects du rapatriement librement consenti touchant à la protection.

III. PRINCIPAUX ELEMENTS DES PRINCIPES DIRECTEURS

9. Les principes directeurs, qui compléteront le module de formation, sont censés servir d'outil de référence définissant les principes de droit et de protection généralement acceptés et spécifiant les dispositions concrètes à prendre pour appliquer ces principes dans diverses situations de rapatriement.

10. La première partie du texte sera consacrée à un aperçu général et à une évaluation de l'expérience récente et des pratiques contemporaines régissant le rapatriement librement consenti. L'étude de certaines des grandes opérations de rapatriement ayant bénéficié de l'assistance du HCR sera particulièrement utile, car elle permettra de tirer des enseignements pratiques qui pourront faciliter les programmes de rapatriement présents et futurs.

11. La deuxième partie exposera le cadre juridique d'ensemble dans lequel se situe la question du rapatriement librement consenti. L'analyse montrera les liens entre les préoccupations fondamentales du droit des réfugiés, la responsabilité des Etats et les principes du droit humanitaire international qui exigent le respect et la protection du bien-être, de l'intégrité et de la dignité de la personne humaine.

12. Le reste des principes directeurs sera consacré aux moyens pratiques de promouvoir et de faciliter le rapatriement librement consenti. On s'efforcera avant tout de délimiter la portée de certains termes utilisés pour décrire les activités opérationnelles du HCR dans ce domaine, par exemple les termes « promotion », « facilitation » et « encouragement ». Dans la même optique, on étudiera la distinction qu'il faut établir entre le rapatriement « organisé » et « spontané ». L'expérience montre que les réfugiés décident souvent de leur plein gré de regagner leur pays dans des conditions d'instabilité voire d'insécurité. En pareil cas, le HCR pourra être appelé à « faciliter » le rapatriement librement consenti, mais sans l'encourager. Lorsque le HCR « facilite » le rapatriement, il ne s'ensuit pas que d'autres réfugiés du pays concerné n'aient plus besoin de protection internationale.

13. On examinera, en second lieu, comment des initiatives aux niveaux national et international peuvent faciliter la création de conditions propices au rapatriement librement consenti. On étudiera notamment les formes que ces initiatives peuvent revêtir, le rôle et les responsabilités des diverses parties à une situation de réfugiés et quand et comment le HCR doit intervenir concrètement. Il y a incontestablement d'importants enseignements à tirer de l'expérience acquise par le passé dans des situations où les activités menées par le HCR dans les pays d'origine en vue de trouver des solutions ont contribué à créer « un espace humanitaire et apolitique » dans le cadre duquel toutes les parties concernées ont pu nouer un dialogue constructif tendant à dissiper leurs divergences profondes.

14. Troisièmement, on accordera une attention particulière au processus de négociation tripartite et à l'utilité des commissions tripartites. Les questions examinées à ce propos seront notamment les suivantes : l'opportunité de créer une commission tripartite dès le début d'une situation de réfugiés, la possibilité que les réfugiés soient eux-mêmes officiellement représentés dans ces commissions, la teneur des accords tripartites sur le rapatriement et la nécessité de mécanismes de suivi. Outre les principes et les normes énoncés dans les conclusions pertinentes du Comité exécutif, on tirera des enseignements de l'expérience passée du HCR et de la pratique des Etats relativement aux accords de rapatriement.

15. On analysera enfin comment le rapatriement librement consenti des réfugiés peut être assuré, notamment comment les accords conclus peuvent être efficacement mis en oeuvre. Les problèmes spécifiques examinés seront les suivants : comment diffuser des renseignements adéquats touchant le rapatriement, quels sont les moyens pratiques de vérifier le caractère volontaire du retour dans les grandes opérations de rapatriement, comment immatriculer les réfugiés qui souhaitent être rapatriés, comment assurer leur retour dans la sécurité et la dignité, ainsi que les problèmes ayant trait à l'octroi d'une assistance initiale à la réadaptation et à la réintégration, à la surveillance effective de la sécurité et du traitement des rapatriés en général, à la durée de la participation du HCR et à la question des réfugiés restants. On s'attachera spécialement au rôle du HCR dans tous ces domaines, ainsi qu'au rôle et responsabilités des pays d'origine et d'asile.

IV. CONCLUSION

16. Le rapatriement librement consenti n'est pas simplement une question de logistique et de secours; c'est un processus à long terme, multidimensionnel et complexe qui appelle, de la part de divers agents, une série d'initiatives étroitement liées, se renforçant mutuellement et destinées à répondre aux besoins de protection et d'assistance des réfugiés rapatriés. Le HCR demeure prêt à utiliser le cadre juridique existant pour s'engager plus fermement à veiller à ce que le rapatriement librement consenti offre véritablement une solution durable au problème des réfugiés.

17. Le Haut Commissariat est convaincu que les principes directeurs relatifs aux aspects du rapatriement librement consenti touchant à la protection renforceront les compétences et les connaissances du personnel de protection participant aux opérations de rapatriement actuelles ou futures. On ne saurait compter que les principes apportent des réponses définitives à toutes les questions que posent les diverses situations de réfugiés; elles offriront néanmoins une orientation générale quant aux problèmes, questions, paramètres juridiques et considérations pratiques dont il faut tenir compte dans la planification et la mise en oeuvre d'un programme de rapatriement librement consenti. En remplissant cette fonction de guide, conjointement avec d'autres documents pertinents, ils visent à promouvoir l'efficacité et la cohérence de la pratique du HCR.