Aspects de protection des activités du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire
Aspects de protection des activités du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire
EC/SCP/87
I. INTRODUCTION
1. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a été fréquemment invité à répondre aux besoins des personnes contraintes de fuir leur foyer pour les mêmes raisons que les réfugiés mais qui n'ont pas quitté leur pays et ne sont donc pas considérées comme réfugiées aux termes du statut du HCR (Rés. 428(V) de l'Assemblée générale) ou d'autres instruments internationaux ou régionaux pertinents. De par le passé, et encore dans une grande mesure aujourd'hui, l'engagement du HCR auprès des personnes déplacées à l'intérieur du territoire a toujours eu lieu dans le contexte du rapatriement librement consenti des réfugiés lorsque des mouvements de retour et des programmes de réadaptation et de réintégration ont inclus des réfugiés rentrant chez et que des personnes déplacées dans les circonstances où il n'était ni raisonnable, ni réaliste de traiter différemment les deux catégories. En conséquence, en 1972, par exemple, le Conseil économique et social (ECOSOC), dans le contexte du rapatriement librement consenti des réfugiés au sud du Soudan a invité le Haut Commissaire ainsi que d'autres institutions et organisations du HCR à faire bénéficier de mesures de réadaptation les réfugiés rentrant de l'étranger et « les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays ».1 Les activités du HCR au Tadjikistan sont un exemple actuel d'un programme au bénéfice des réfugiés rentrés chez eux et des personnes déplacées à l'intérieur du territoire national.
2. Dans d'autres cas, les activités du HCR dans les pays d'asile en faveur des réfugiés des pays voisins incluent également les personnes déplacées au sein de leur propre pays victimes du même conflit régional. Ce fût le cas en Indochine depuis les années 1950 jusqu'en 1975 comme c'est le cas aujourd'hui en Croatie. Fréquemment, les rapatriés, les réfugiés et les populations déplacées à l'intérieur du territoire sont présents dans la même région et un nombre croissant d'opérations du HCR ont embrassé ces trois catégories sans oublier les résidents locaux qui n'ont pas quitté leur foyer, souvent dans le cadre de plans régionaux visant à résoudre les problèmes de réfugiés et à s'attaquer aux causes du déplacement forcé. Enfin, le HCR a parfois été invité, sur la base de son expérience humanitaire, à mener à bien des activités en faveur de personnes déplacées à l'intérieur de leur territoire dans certaines situations ne concernant ni des réfugiés ni des rapatriés et sans guère de perspectives de fuite au-delà des frontières nationales. Ces cas ont très fréquemment impliqué une division de facto d'un pays le long d'une ligne de cessez-le-feu plaçant les personnes déplacées de force au-delà de cette ligne dans une situation très semblable à celle des réfugiés.
3. L'importance de s'attaquer au problème des personnes déplacées est devenu de plus en plus évidente du fait de l'accent mis par le HCR sur la prévention et la solution des problèmes de réfugiés. Dans la mesure où les flux de réfugiés et le déplacement intérieur ont les mêmes causes, il n'a guère de sens à ne traiter que des aspects transfrontaliers des mouvements forcés de population, soit en couvrant les besoins humanitaires immédiats, soit en cherchant des solutions. Du point de vue du HCR, en tant qu'institution internationale responsable des réfugiés, il est de toute évidence préférable, si possible, d'éviter aux populations de fuir leur pays et de devenir réfugiés afin de trouver la sécurité et d'obtenir une assistance humanitaire vitale de l'autre côté de la frontière. Pour la communauté internationale dans son ensemble, l'adoption d'une approche globale vis à vis des situations de déplacement forcé réelles ou potentielles, présente très clairement des avantages. Les mesures requises pour trouver une solution à un problème de réfugiés par le biais du rapatriement librement consenti sont les mêmes que celles qu'il faut prendre pour remédier au sort des personnes déplacées à l'intérieur du territoire et de celles qui risquent d'être déplacées; la prévention du déplacement intérieur, en supprimant les facteurs qui contraignent les gens à quitter leur foyer, éradiquera également la cause immédiate des flux de réfugiés.
4. En reconnaissant que les problèmes des personnes déplacées à l'intérieur du territoire et ceux des réfugiés sont les manifestations d'un seul et même phénomène, le déplacement forcé, le HCR a de plus en plus envisagé les activités en faveur des personnes déplacées comme une composante indispensable d'une stratégie globale de prévention et de solutions. A Sri Lanka, au Tadjikistan, en Azerbaïdjan, en Géorgie, dans les pays de l'ex-Yougoslavie, dans la Corne de l'Afrique, en Afrique centrale, au Libéria, au Mozambique et en Amérique centrale, pour ne citer que certains exemples actuels des opérations du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, le lien entre le déplacement intérieur et extérieur est évident et la nécessité de se pencher sur la situation intérieure de façon à résoudre le problème des réfugiés extérieurs semble tout aussi évidente.
5. L'attention accrue du HCR aux besoins des personnes déplacées à l'intérieur du territoire dans le contexte de la stratégie de prévention et de solutions du Haut Commissariat a coïncidé avec une prise de conscience aiguë de la part de la communauté internationale des dimensions et de la gravité du déplacement intérieur, du sort des victimes, des implications sur la paix et la sécurité internationale et du besoin d'une réaction internationale plus efficace à ce problème humanitaire. Cette prise de conscience et cette préoccupation ont motivé la nomination, à la requête de la Commission des droits de l'homme, d'un représentant du Secrétaire général pour les personnes déplacées à l'intérieur du territoire ainsi que la convocation par le Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires d'un groupe de travail sur les personnes déplacées dans le cadre d'un comité interinstitutions permanent. De nombreuses initiatives ont été prises par les gouvernements, les institutions internationales, les organisations non gouvernementales, les établissements universitaires et les instituts de recherche ainsi que les individus concernés pour étudier les méthodes et promouvoir les mesures capables d'assurer que les individus et les communautés recevront une protection efficace contre le déplacement forcé et que ceux qui sont néanmoins contraints de fuir leur foyer obtiendront la protection, l'assistance et les solutions requises.
6. Parmi ces initiatives, il convient de mentionner la conclusion que le Comité exécutif du HCR a adoptée à sa quarante-quatrième session :
« Demande au Haut Commissaire, compte tenu de la nécessité pour la communauté internationale d'étudier des méthodes et des moyens propres à améliorer le traitement dans le cadre du système des Nations Unies, des besoins de protection et d'assistance des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, de promouvoir des consultations additionnelles sur cette questions prioritaire avec le Département des affaires humanitaires et le Représentant spécial du Secrétaire général pour les personnes déplacées à l'intérieur du territoire ainsi qu'avec d'autres organisations et organes internationaux, y compris le Comité international de la Croix-Rouge, et de faire rapport sur les résultats de ces discussions au Sous-Comité plénier sur la protection internationale et, en tant que de besoin, au Sous-Comité chargé des questions administratives et financières » (A/AC.96/821, par. 19 t)).
Cette requête a été réitérée par la quarante-huitième session de l'Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution sur les activités du HCR où elle :
« Estime nécessaire que la communauté internationale étudie les moyens de mieux assurer, dans le cadre du système des Nations Unies, la protection et l'assistance dont ont besoin les personnes déplacées dans leur propre pays, et demande au Haut Commissaire de procéder activement à de nouvelles consultations sur cette question prioritaire avec le Département des affaires humanitaires du Secrétariat de l'ONU et le Représentant spécial du Secrétaire général pour les personnes déplacées à l'intérieur du territoire, ainsi que d'autres organisations et organismes internationaux compétents, notamment le Comité international de la Croix-Rouge » (Rés. 48/116 de l'Assemblée générale).
7. Ces diverses initiatives ont également abouti à un certain nombre d'études détaillées du phénomène des déplacements forcés, y compris de la part des Nations Unies, un rapport sur les réfugiés, les personnes déplacées et les rapatriés présenté au Conseil économique et social à sa deuxième session ordinaire de 1991 (E/1991/109/Add.1); le rapport analytique du Secrétaire général sur les personnes déplacées à l'intérieur du territoire présenté à la Commission des droits de l'homme à sa quarante-huitième session (E/CN.4/1992/23); l'étude globale préparée par Francis Deng, Représentant du Secrétaire général, sur les questions des droits de l'homme liées aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire conformément à la résolution 1992/73 de la Commission des droits de l'homme (E/CN.4/1993/35), présenté à la quarante-neuvième session de la Commission; et un rapport ultérieur du Représentant du Secrétaire général sur les personnes déplacées à l'intérieur du territoire soumis à la cinquantième session de la Commission des droits de l'homme (E/CN.4/1994/44).
II. QUESTIONS RELATIVES A L'ENGAGEMENT DU HCR EN FAVEUR DES PERSONNES DEPLACEES A L'INTERIEUR DU TERRITOIRE
8. Cette Note n'a pas pour objet de reprendre les analyses approfondies des problèmes rencontrés par les personnes déplacées à l'intérieur du territoire et des méthodes éventuelles pour satisfaire leurs besoins mais passera brièvement en revue certaines questions relatives aux activités du HCR dans ce domaine afin de jeter les bases d'une discussion sur ce thème au sein du Sous-Comité plénier sur la protection internationale. Les questions sont les suivantes :
a) la compétence du HCR (ou mandat) concernant les personnes déplacées à l'intérieur du territoire;
b) les critères de l'engagement du HCR;
c) les normes juridiques applicables aux personnes déplacées ou risquant d'être déplacées dans leur propre pays;
d) la nature et le contenu de l'engagement du HCR;
e) les rôles complémentaires d'autres organisations internationales.
A. Dans quelle mesure, et sous quelles conditions, le Haut Commissaire a-t-il le mandat de conduire des activités en faveur des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays ?
9. Bien qu'il reste juste de dire que le mandat fondamental du Haut Commissaire aux termes du Statut de l'Office n'inclut aucune compétence générale concernant les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays, différentes résolutions de l'Assemblée générale ont eu pour effet de conférer au HCR un mandat sélectif et limité pour mener à bien des activités d'assistance humanitaire et de protection en faveur des personnes déplacées, à la condition toutefois que certaines conditions spécifiques soient remplies. Déjà en 1972, suite aux résolutions de l'ECOSOC mentionnées au paragraphe 1 ci-dessus, l'Assemblée générale, ayant étudié les rapports sur les activités de l'Office a réaffirmé ces résolutions, félicité le HCR pour son oeuvre en faveur des réfugiés et d'autres personnes déplacées au Soudan (Rés. 2958 (XXVII) de l'Assemblée générale) et une autre résolution a demandé au HCR de continuer à participer, à l'invitation du Secrétaire général, aux activités humanitaires des Nations Unies pour lesquelles il a une expérience et des compétences particulières. Cette résolution a constitué la base juridique formelle de nombreuses opérations spéciales conduites par le HCR à la requête du Secrétaire général, dont la plupart incluent des activités en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire (Rés. 2956 (XXVII) de l'Assemblée générale).
10. Les résolutions plus récentes de l'Assemblée générale concernant le HCR ont été beaucoup plus précises et explicites concernant les activités du Haut Commissaire en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, y compris les critères et les conditions s'attachant à ces activités. A sa quarante-huitième session, l'Assemblée générale :
« Encourage le Haut Commissaire, compte tenu de l'étendue de son expérience et de sa compétence dans le domaine humanitaire, à continuer d'étudier et de mener des activités de protection et d'assistance de nature à prévenir les situations que provoquent des mouvements de réfugiés, sans perdre de vue les principes fondamentaux relatifs à la protection, en liaison étroite avec les gouvernements intéressés et dans le cadre de dispositifs interinstitutions, intergouvernementaux ou non gouvernementaux, selon qu'il conviendra;
Renouvelle son appui au Haut Commissaire qui, à la demande expresse du Secrétaire général ou des principaux organes compétents de l'Organisation des Nations Unies et avec l'accord de l'Etat intéressé, et compte tenu de la complémentarité des mandats et des responsabilités d'autres organismes compétents, s'efforce de fournir une assistance et une protection humanitaires aux personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays qui se trouvent dans des circonstances particulières exigeant que l'on fasse appel aux compétences spéciales du Haut Commissariat, surtout lorsque ces efforts peuvent contribuer à prévenir ou à résoudre des problèmes de réfugiés » (Rés. 48/116 de l'Assemblée générale).
11. Il convient de remarquer que si la résolution énumère un certain nombre de facteurs à prendre en considération, elle mentionne deux exigences à remplir : une requête spécifique du Secrétaire général ou d'un organe des Nations Unies compétent (l'Assemblée générale, le Conseil de sécurité ou l'ECOSOC) et le consentement de l'Etat concerné. Alors qu'aucune définition explicite n'est donnée concernant les personnes déplacées en question, la résolution se réfère aux activités du HCR en faveur de personnes « déplacées à l'intérieur de leur propre pays dans des situations exigeant l'expérience particulière du Haut Commissariat ». Dans la mesure où l'expérience particulière du HCR réside dans la fourniture d'une protection internationale et d'une assistance humanitaire aux réfugiés et dans la recherche de solutions à leur problème, l'utilisation de ce terme correspond à la définition opérationnelle du HCR concernant les personnes déplacées relevant éventuellement de la compétence du Haut Commissariat telles que les personnes se trouvant dans des situations semblables à celles de réfugiés, les personnes fuyant la persécution, les conflits armés ou les troubles intérieurs plutôt que des victimes de catastrophes naturelles telles que tremblements de terre, inondations ou explosions de centrales nucléaires. Les personnes déplacées, pour les dernières raisons citées, pourraient bien requérir l'assistance humanitaire de la communauté internationale mais leur situation n'exige pas normalement l'expérience particulière du HCR.
B. Dans quelle situation est-il judicieux que le HCR entreprenne des activités en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire ?
12. Le mandat limité du Haut Commissaire lui permettant de mener à bien des activités en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire est à la fois conditionnel et, en principe, discrétionnaire. Outre les exigences mentionnées par l'Assemblée générale, le Comité exécutif a demandé que la question de la disponibilité de ressources suffisantes (A/AC.96/821, par. 19 s)) reçoive toute l'attention qui lui est due, car il s'agit non seulement de fonds mais également de la capacité institutionnelle et de la possibilité de déployer des effectifs suffisants ayant les qualifications requises. Le Comité exécutif a également réitéré que « les activités du HCR dans le domaine de la prévention doivent compléter ses responsabilités en matière de protection internationale et respecter les principes des droits de l'homme et du droit humanitaire international et ne saper en aucune façon l'institution de l'asile. » (A/AC.96/821, par 19 u)).
13. Partant de l'hypothèse qu'une action humanitaire est nécessaire et que les exigences de la résolution 48/116 de l'Assemblée générale sont satisfaites ou peuvent l'être, il est alors nécessaire de déterminer l'adéquation de l'engagement du HCR dans toute situation spécifique compte tenu des différents facteurs mentionnés par l'Assemblée générale et le Comité exécutif. Par exemple, il convient d'examiner la présence, la disponibilité et la capacité opérationnelle ainsi que les mandats d'autres organisations pertinentes; de demander si la situation exige en fait l'expérience particulière du HCR, l'impact probable des activités proposées sur la responsabilité confiée au HCR en matière de protection internationale des réfugiés et sur la disponibilité de l'asile; et la façon dont ces activités peuvent contribuer à « la prévention ou à la solution des problèmes de réfugiés. »
14. Outre les exigences et les conditions exposées dans les résolutions/conclusions pertinentes de l'Assemblée générale et du Comité exécutif, comme l'indiquent les considérations mentionnées dans le paragraphe précédent, le HCR met à son engagement certaines conditions préalables :
a) l'engagement du HCR ne doit en aucun cas porter atteinte à la possibilité de chercher et de bénéficier de l'asile;
b) accès à la population affectée;
c) les dispositions adéquates doivent être prises pour assurer la sécurité du personnel et de ses partenaires d'exécution pour garantir des conditions décentes; et
d) l'engagement du HCR doit rencontrer l'agrément de toutes les parties concernées et jouir de l'appui de la communauté internationale.
15. Compte tenu de l'ampleur des problèmes du déplacement dans le monde entier, il serait réellement impossible au HCR d'assumer la responsabilité des personnes déplacées à l'intérieur du territoire dans toutes les situations où son engagement est envisagé. Dans la mesure où le HCR continue à recevoir des requêtes d'assistance de la part des Etats rencontrant de graves problèmes de déplacement intérieur, le Haut Commissariat a été amené à réexaminer et préciser les critères d'intervention dans de telles situations sur la base des exigences contenues dans les résolutions de l'Assemblée générale, de l'orientation contenue dans les conclusions du Comité exécutif et des conditions fondamentales énumérées ci-dessus. Comme l'indique la Note sur la protection internationale de l'année dernière (A/AC.96/815, par. 46), le HCR estime qu'il doit réserver un accueil favorable aux requêtes lui enjoignant d'assumer la responsabilité primordiale de l'action internationale en faveur des personnes déplacées dans les situations où existe un lien direct avec les activités du HCR au titre de son mandat fondamental de protection des réfugiés et de recherche de solutions à leurs problèmes. Ces situations sont notamment :
a) les populations déplacées à l'intérieur du territoire se trouvent ou reviennent vers les mêmes régions que les réfugiés regagnant leur foyer dans les régions où les réfugiés doivent revenir;
b) les réfugiés et les personnes déplacées dans des circonstances similaires sont présents et ont besoin d'une assistance humanitaire et/ou d'une protection dans la même région d'un pays d'asile;
c) les mêmes causes ont produit un déplacement intérieur et un flux de réfugiés et il y a des avantages opérationnels ou humanitaires à s'attaquer aux problèmes dans le cadre d'une seule opération, y compris par exemple une composante transfrontalière;
d) un potentiel de mouvements transfrontaliers existe et la fourniture d'une assistance humanitaire et/ou d'une protection aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire peut leur permettre de rester dans leur propre pays en sécurité.
16. Il n'y a pas de lien direct entre l'action visant à soulager le sort des personnes déplacées et la solution ou la prévention des problèmes de réfugiés mais il y a de solides arguments humanitaires à l'appui de l'engagement du HCR, en raison par exemple d'une présence établie dans la région, d'une compétence particulière ou du besoin de répondre immédiatement à une crise majeure. Dans de telles situations, le HCR envisagerait naturellement une intervention mais lorsqu'il n'existe pas de lien clair avec le mandat de l'Office concernant les réfugiés, les activités du HCR doivent, dans toute la mesure du possible, suppléer aux efforts humanitaires d'autres organisations internationales.
17. Il convient de souligner que l'application des critères précédemment cités ne peut être automatique même dans les situations qui semblent satisfaire les critères applicables, les demandes relatives à une intervention du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire doivent être évaluées avec soin eu égard à l'ensemble des facteurs mentionnés, y compris la capacité du HCR de répondre à tout moment à une situation particulière de façon efficace tout en continuant de couvrir les besoins urgents d'assistance humanitaire et de protection ailleurs.
C. Quelles sont les normes juridiques applicables à la protection des personnes déplacées de force ou risquant d'être déplacées à l'intérieur de leur propre pays ?
18. Sauf si elles sont le résultat de catastrophes naturelles, les situations de déplacement intérieur impliquent soit l'incapacité, soit le refus des autorités nationales d'assurer une protection effective, en particulier le droit des individus et même des communautés tout entières à rester chez eux en toute sécurité. La sécurité, voire la survie des personnes déplacées, est souvent menacée par les conflits armés ainsi que par les violations des droits fondamentaux. Les personnes déplacées à l'intérieur du territoire ou les personnes risquant le déplacement ont souvent besoin non seulement d'une assistance humanitaire mais également de protection, y compris une protection contre un déplacement ultérieur et la protection des droits de l'homme alors qu'il sont déplacés et suite à leur retour chez eux.
19. Dans la mesure où elles restent dans leur propre pays, les personnes déplacées à l'intérieur du territoire ne peuvent bénéficier de la protection accordée aux réfugiés en vertu du droit international. Elle peuvent en principe se réclamer de la protection de leur législation nationale. Elles bénéficient également des dispositions du droit international en matière de droits de l'homme et, en situation de conflit armé, du droit humanitaire international. Bon nombre de ces principes sont reconnus comme s'imposant à tous les Etats et aux autorités de facto en tant que normes obligatoires ou éléments du droit international coutumier et, le cas échéant, des obligations de traités. Lorsque le HCR est invité à offrir une assistance humanitaire et une protection aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire, il peut donc invoquer ces normes reconnues au plan international. Le HCR compte également, si possible, sur l'application des lois nationales pertinentes par les autorités. Des engagements officiels spécifiques pris par les autorités concernées, par exemple, des éléments de règlement pacifique, des accords de rapatriement, des mémoranda d'accord ou des accords spécifiques avec le HCR et d'autres organes des Nations Unies ou organisations internationales, constituent souvent un fondement juridique supplémentaire de protection.
20. Le débat actuel dans les instances internationales concernant les mesures de protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire porte sur la question de savoir si les dispositions existantes des droits de l'homme et du droit humanitaire international constituent une base satisfaisante pour la promotion de cette protection ou s'il y a des lacunes qui doivent être comblées à cette fin. L'un des arguments avancés est que les normes juridiques existantes, particulièrement celles qui sont contenues dans le droit humanitaire international sont, quelles que soient leurs déficiences, adéquates en théorie et les meilleures possibles dans le contexte international actuel. Le principal problème, allègue-t-on, n'est pas une inadéquation des principes juridiques existants mais l'incapacité du Gouvernement, des autorités en place et d'autres parties au conflit à se conformer ou à faire appliquer ces principes.
21. Il convient de reconnaître les lacunes potentielles dans la protection fournie par les droits de l'homme et le droit humanitaire international concernant les personnes déplacées à l'intérieur du territoire et les personnes risquant le déplacement. La plupart des dispositions du Pacte international sur les droits civils et politiques peuvent faire l'objet de dérogations dans un état d'urgence déclaré. Bien que les droits fondamentaux à la vie et à la non sujétion à la torture ne puissent faire l'objet d'aucune dérogation, le droit de ne pas être victime d'une arrestation ou d'une détention arbitraire ainsi que le droit à la liberté de mouvement et de résidence peuvent faire l'objet de dérogations. Ce dernier droit est en outre généralement soumis à des restrictions prévues par la loi pour des raisons d'ordre public. Les protections du droit humanitaire sont limitées aux conflits armés impliquant des groupes armés organisés sous un commandement responsable mais pas à d'autres situations de troubles et de tensions intérieurs.2 Lorsqu'il convient, l'interdiction du déplacement forcé de civils dans le Protocole II3 prévoit également une exception si des impératifs militaires l'exigent. Toutefois, bien que cette exception réduise en théorie la protection contre les déplacements forcés, il serait indubitablement impossible d'obtenir une protection effective, quelle qu'elle soit, sans de telles concessions à la réalité du conflit armé.
22. Il est certainement possible de concevoir des améliorations au régime juridique international applicable concernant le problème du déplacement forcé, particulièrement dans les situations ne relevant pas du « conflit armé ». Parmi les questions qui pourraient être utilement étudiées dans un cadre normatif, il convient de mentionner l'interdiction du déplacement forcé, la garantie d'un accès humanitaire à ceux qui ont besoin de protection et d'assistance, qu'ils soient ou non dans des régions connaissant un conflit, et les mesures pour assurer la sécurité des agents et du personnel des organisations humanitaires. Le droit humanitaire contient des dispositions qui mériteraient d'être étendues à d'autres situations, par exemple les dispositions du Protocole II interdisant le déplacement de la population civile et prévoyant des normes humanitaires fondamentales s'il se produit,4 interdisant d'affamer les civils comme méthode de guerre,5 prévoyant les soins et la protection des enfants et d'autres garanties fondamentales6 et disposant que les activités de secours humanitaires devront être entreprises avec le consentement de la partie contractante concernée, en faveur des populations civiles subissant de trop rudes épreuves.7 En outre, le droit des réfugiés, à commencer par la Convention de 1961 relative au statut des réfugiés, a élaboré des normes spécifiques pour le traitement des personnes déplacées, dans ce cas au-delà des frontières internationales. Certains des principes du droit des réfugiés pourraient être adaptés en procédant par analogie, invoquant les principes correspondants des droits de l'homme, pour promouvoir la protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire. Le principe du non-refoulement, par exemple, est plus explicite et est axé sur le droit de l'homme à la liberté de mouvement et à la liberté d'établissement tel qu'il est formulé dans l'article 12 du Pacte international sur les droits civils et politiques.
23. L'absence d'un corps unique de principes et de normes spécifiques pour la protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, équivalent au droit international des réfugiés, a également été mentionnée comme une lacune dans la situation juridique actuelle. Il convient de remarquer toutefois que les réfugiés ont obtenu un statut particulier car ce sont des étrangers qui ne bénéficient pas de la protection d'un gouvernement. Les personnes déplacées à l'intérieur du territoire, en tant que nationaux de leur propre pays ont avant tout besoin du respect et de l'application par les autorités de leurs droits de citoyen à part entière, y compris leur droit à la liberté de mouvement et d'établissement, que ce soit sur le lieu qu'ils ont dû quitter ou ailleurs. Un statut juridique spécifique, différent de celui de leurs compatriotes, ne serait peut-être pas à leur avantage. Par ailleurs, la codification de protections juridiques contre le déplacement et de remèdes pour les personnes victimes d'un déplacement, y compris le droit s'ils le souhaitent de rentrer chez eux, pourrait présenter un intérêt certain. Le HCR estime donc qu'il faut donner suite à la proposition du Représentant du Secrétaire général pour les personnes déplacées à l'intérieur du territoire relative à la compilation de règles et normes existantes, l'élaboration d'un code de conduite comprenant des principes régissant le traitement des personnes déplacées à l'intérieur du territoire ainsi que la préparation éventuelle d'une déclaration internationale (E/CN.4/1993/35, par. 24). Le HCR est prêt à contribuer à ce travail.
24. Alors que l'élaboration ultérieure de normes juridiques internationales contre le déplacement forcé et pour la protection des personnes déplacées, sur la base de la protection déjà fournie au titre du droit humanitaire international et des droits de l'homme, serait la bienvenue, il convient de reconnaître que les plus graves problèmes en matière de protection des personnes déplacées ou menacées de déplacement dans leur propre pays proviennent non pas d'une absence ou d'une déficience de normes juridiques mais du non respect et de la non application de ces normes par les parties concernées et, plus fondamentalement, de l'incapacité des parties en guerre et de la communauté internationale dans son ensemble à trouver une solution pacifique aux conflits meurtriers qui sont la cause essentielle des déplacements forcés. Tout système juridique efficace doit inclure des normes de conduite et un mécanisme visant à assurer le respect et l'application de ces dispositions. Les mécanismes internationaux existants chargés d'assurer le respect des principes des droits de l'homme et du droit humanitaire présentent de toute évidence quelques lacunes à cet égard.
25. L'assistance humanitaire et la protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, comme la protection internationale des réfugiés, requièrent la coopération des Etats directement concernés. Comme pour les réfugiés, la présence internationale et l'accès humanitaire sont indispensables. Chaque fois que le consentement et la coopération des autorités concernées ont été accordés sans réserve, ni l'absence d'instruments juridiques portant spécifiquement sur les problèmes des personnes déplacées, ni les lacunes théoriques au niveau des protections juridiques disponibles n'ont interdit l'accès et l'action humanitaire. Lorsque le consentement des parties est refusé, les dispositions juridiques à elles seules peuvent assurer un accès réel. Si les normes juridiques internationales ont un solide pouvoir de persuasion et une grande autorité morale, et si les lois nationales et les accords ratifiés sont de précieux outils de protection rapide, l'accès humanitaire et la protection dépendent en fait de la capacité et de la volonté politique de la communauté internationale qui doit persuader les Etats d'accepter et de s'acquitter de sa responsabilité pour le bien-être et la sécurité de toutes les personnes sur leur territoire, qu'elles soient réfugiées, rapatriées, déplacées ou qu'elles n'aient jamais quitté leur foyer.
26. Il convient de noter que, dans la pratique, la couverture des besoins de protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire et des personnes risquant le déplacement, et la promotion de solutions ne relèvent ni exclusivement, ni essentiellement, des normes et remèdes juridiques. Dans de nombreuses situations où le HCR travaille aux côtés des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, des rapatriés et des réfugiés, une protection pratique est fournie, tout d'abord par la communauté locale, par le biais d'un réseau social complet comprenant la famille, le clan, le village ou la tribu. Le rôle des institutions étatiques, y compris les institutions juridiques, est souvent secondaire. Dans ces situations, entre autres, la protection des personnes déplacées et des réfugiées et les solutions à leurs problèmes requièrent la réconciliation de différentes fractions de la société. La promotion du respect des droits de l'homme dans de telles circonstances est une tâche qui doit être essentiellement accomplie « à la base », en renouant les liens entre les membres de la communauté. Dans certains programmes en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, le personnel de terrain du HCR a joué un rôle de protection « à la base » en contribuant à assurer la médiation des différends et à dissiper les doutes au niveau des communautés rapatriées.
D. Le contenu des activités du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire
27. La nature de l'engagement du HCR dans toute situation spécifique sera déterminée par le caractère du déplacement, le besoin de protection et d'assistance et les solutions envisagées. Les activités particulières entreprises par le HCR et d'autres institutions en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire dépendront de la situation et des besoins immédiats, des facteurs qui engendrent le déplacement, des relations des personnes déplacées avec leur gouvernement et/ou avec les autorités locales de facto, tant sur leur lieu d'origine que dans les régions où elles ont été déplacées, des perspectives immédiates et à long terme de solutions spécifiques, ainsi que des accords conclus entre le HCR et le Gouvernement. L'une des variables importantes est le degré avec lequel le conflit, ou les violations des droits de l'homme ayant engendré le déplacement, se poursuivent ou ont été intégralement ou partiellement résolus. Dans la promotion et la planification de solutions, il convient de considérer, par dessus tout, les souhaits des personnes déplacées elles-mêmes. La nature des activités de protection et d'assistance du HCR en faveur des réfugiés et des rapatriés dans une même région est également un facteur clé dans la décision du contenu spécifique des activités du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire.
28. Concernant les aspects spécifiques de protection des activités du HCR, il convient de remarquer que la protection et les solutions sont au coeur du mandat du HCR et que le déplacement ainsi que la nécessité d'une protection constituent la raison d'être de la compétence du HCR à l'égard des réfugiés. Lorsque le HCR est invité à assumer des responsabilités vis à vis des personnes déplacées à l'intérieur du territoire sur la base de son expérience particulière, ses activités doivent être conformes avec son mandat de base en matière de protection et de solutions. Alors que la fourniture d'une assistance humanitaire est généralement une composante essentielle des programmes du HCR pour les personnes déplacées à l'intérieur du territoire, elle inclut également, si nécessaire et réalisable, des activités de protection visant à renforcer la sécurité et à assurer le respect des droits de l'homme des personnes concernées.
29. L'engagement du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire couvre un large éventail de situations et d'activités. Dans la mesure où le conflit armé et les violations systématiques des droits de l'homme constituent les causes principales du déplacement, les activités du HCR en faveur des personnes déplacées et des personnes risquant le déplacement impliquent de façon croissante sa présence dans les régions connaissant de vives tensions, des déchaînements de violence ou la guerre civile. Conformément à la nécessité de promouvoir et de faciliter les solutions, de nombreux programmes de réadaptation et d'assistance humanitaire du HCR ont aidé les personnes déplacées à l'intérieur du territoire à rentrer dans leur lieu d'origine, souvent avec les rapatriés. Les tâches spécifiquement liées à la protection que le HCR a récemment été appelé à accomplir dans différentes situations incluent le suivi, à la demande des gouvernements concernés, le traitement des membres de groupes minoritaires (ou majoritaires) menacés; l'établissement de rapports sur les violations des droits fondamentaux de l'homme et l'intervention auprès des autorités compétentes pour demander une action protectrice ainsi qu'une enquête et des poursuites concernant des cas de violations spécifiques; l'assistance et la protection de facto aux personnes déplacées dans les centres de secours temporaires; la promotion de la recherche et du regroupement des familles d'enfants non accompagnés; l'assistance aux gouvernements dans l'établissement de papiers personnels. Dans des situations de conflit armé et/ou de violations massives des droits de l'homme, le HCR s'emploie à assurer le passage des civils à travers les lignes de front; à faciliter, dans les situations mettant gravement leur vie en danger, en coopération avec le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), l'évacuation organisée des civils; à intervenir auprès des autorités locales pour interdire le retour involontaire des personnes déplacées à l'intérieur du territoire vers des zones dangereuses; à faciliter une authentique liberté de mouvement, y compris la possibilité pour les personnes en danger de chercher asile; promouvoir le droit des personnes déplacées à l'intérieur du territoire à rentrer - ou à ne pas rentrer - volontairement chez eux. Ailleurs, comme il est mentionné ci-dessous, le HCR a participé aux efforts de médiation et de réconciliation entre les personnes déplacées rentrant chez elles et les résidents locaux. Le HCR a également participé à la négociation en tant que partie et/ou en prenant part à la garantie du respect des accords de rapatriement concernant les personnes déplacées et les réfugiés.
30. L'action du HCR en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire a également inclus la participation aux accords de paix globaux comme au Salvador et au Cambodge où le retour des réfugiés était lié au suivi de la situation des droits de l'homme eu égard aux rapatriés, aux déplacés et à ceux qui ne s'étaient jamais déplacés, ainsi qu'aux secours et à l'aide à la réadaptation et au développement. Dans ces cas et dans des cas similaires, le HCR, après avoir travaillé en étroite collaboration avec les équipes de suivi des droits de l'homme établies par les Nations Unies ou par les organes régionaux ainsi qu'avec des organisations de développement et les forces de maintien de la paix.
31. Dans la mesure où les abris, les vivres, les soins de santé et d'autres services sont essentiels à la sécurité et à la survie des personnes déplacées, l'accès à ces populations peut être considéré comme une autre forme de protection. La garantie de l'accès humanitaire et la livraison d'articles vitaux dans les zones de conflit aux personnes déplacées et aux populations locales assiégées, par le biais de la présence humanitaire internationale que cela supposer, peut également dans certains cas avoir un effet dissuasif et éviter certains abus. En appelant l'attention de la communauté internationale sur le sort des victimes du conflit, la volonté politique de mettre fin à ces conflits peut être également stimulée. Les événements récents indiquent très clairement toutefois que l'action et la présence humanitaire ne peuvent à elles seules mettre un terme au conflit, éviter les violations des droits de l'homme ou fournir une protection efficace lorsque les autorités concernées ne veulent ou ne peuvent le faire.
E. Coopération interinstitutions dans les activités en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire
32. Presque toutes les situations où le HCR est engagé aux côtés des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, il travaille étroitement avec d'autres organismes des Nations Unies, organisations intergouvernementales et non gouvernementales, souvent dans le cadre de programmes multisectoriels globaux. Comme pour les programmes d'assistance aux réfugiés, l'assistance humanitaire et les autres programmes bénéficiant aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire impliquent divers dispositifs de coopération et de coordination interinstitutions. Toutefois, alors que le HCR a été désigné par les Nations Unies et est reconnu par la communauté internationale en général comme l'institution internationale responsable de veiller à ce que les besoins des réfugiés en matière de protection et d'assistance soient couverts, aucune autre institution n'a un rôle similaire à jouer à l'égard des personnes déplacées sur leur propre territoire. Au sein du système des Nations Unies, les différentes institutions humanitaires ont des mandats et une expérience qui couvrent des secteurs spécifiques - par exemple l'alimentation et la logistique pour le PAM, la santé pour l'OMS, l'adduction d'eau et la santé maternelle et infantile pour l'UNICEF - ou pour des catégories particulières de population - telles que les femmes et les enfants pour l'UNICEF - couvrant certains des besoins ou incluant certaines fractions des populations déplacées (les mandats des institutions mentionnées sont bien sûr plus larges que les exemples donnés). Dans le domaine des droits de l'homme, le Centre des droits de l'homme, les rapporteurs spéciaux et les équipes de suivi des droits de l'homme établies par les Nations Unies et par les organisations régionales pour les opérations spécifiques ont joué un rôle majeur dans la protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire dans certaines régions. La réaction internationale aux situations engendrant des déplacements forcés inclut également l'opération politique et de maintien de la paix des Nations Unies, souvent avec des éléments relatifs aux droits de l'homme. Parmi les institutions ne faisant pas partie des Nations Unies, le Comité international de la Croix-Rouge a une compétence spécifique en matière de secours humanitaires et de protection des populations civiles en cas de conflit armé et pour la promotion du respect du droit humanitaire international, responsabilité hautement pertinente dans le contexte des personnes déplacées ou risquant d'être déplacées du fait d'une guerre. Le mandat de l'Organisation internationale pour les migrations inclut également des activités en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire. De nombreuses organisations non gouvernementales locales et internationales opèrent en faveur des personnes déplacées.
33. Dans la mesure où aucune agence n'a un mandat global concernant les personnes déplacées, la réalisation d'un répartition adéquate des tâches entre les organisations concernées est clairement de la plus haute importance pour couvrir leurs besoins d'aide humanitaire, de protection et de solutions. Les rôles du Département des affaires humanitaires et du Comité interinstitutions permanent présidé par le Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires sont de toute évidence cruciaux pour la coordination de l'assistance humanitaire et l'attribution appropriée de responsabilités entre les institutions des Nations Unies et d'autres organisations internationales dans des situations d'urgence complexes, comprenant de nombreuses situations de déplacement forcé. Le HCR joue un rôle actif dans le groupe de travail interinstitutions sur les personnes déplacées à l'intérieur du territoire du Groupe de travail du Comité permanent qui s'emploie actuellement à formuler des recommandations touchant à des mécanismes et à des mesures pratiques pour garantir des réponses interinstitutions efficaces et coordonnées aux besoins des personnes déplacées à l'intérieur du territoire. Les besoins des personnes déplacées à l'intérieur du territoire incluant à la fois la protection et l'assistance humanitaire, il est essentiel que les institutions dotées d'une compétence dans le domaine des droits de l'homme fassent partie intégrante d'un effort international visant à couvrir ses besoins. La participation du Représentant du Secrétaire général pour les questions des droits de l'homme liées aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire aux délibérations du groupe de travail est des plus précieuses à cet égard.
34. Concernant la répartition appropriée des responsabilités en matière de personnes déplacées entre le HCR et d'autres organisations internationales, il a été noté que l'engagement du Haut Commissaire est soumis à des conditions et des critères, y compris la recommandation selon laquelle il doit y avoir un lien entre la protection ou la solution des problèmes de réfugiés et la disponibilité de ressources adéquates. Les conditions et critères applicables à l'engagement du HCR ne sont toutefois pas exclusifs; il y a fréquemment des situations où les mandats d'autres organisations pourraient empiéter sur celui du HCR et il convient de décider laquelle des deux institutions assumera le rôle de chef de file.
35. Lorsque l'élément relatif aux réfugiés prédomine, comme par exemple lorsque les populations déplacées à l'intérieur du territoire sont mêlées à un nombre de réfugiés ou de rapatriés relevant de la compétence traditionnelle du HCR, il est normal que ces derniers prennent également en charge les personnes déplacées. En conséquence, lorsqu'un grand nombre de réfugiés entrent dans une région spécifique qui accueillera également un grand nombre de personnes déplacées regagnant leur foyer, le HCR a souvent été invité par le Secrétaire général à assumer un rôle moteur. Dans les situations où les réfugiés ou les rapatriés sont peu nombreux mais où les activités en faveur des personnes déplacées pourraient contribuer à la prévention d'une situation de réfugiés en améliorant leur sort dans leur propre pays, l'engagement du HCR dépendra, indépendamment de la disponibilité des ressources, de la volonté et de la capacité d'autres institutions à couvrir ce besoin. Dans les situations de conflit armé qui impliquent un lien étroit avec les problèmes de réfugiés tels que les mouvements transfrontaliers réels et potentiels, le HCR devra parvenir à un accord avec le CICR sur le moyen le plus efficace de partager la tâche d'assistance et de protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire. Malgré les possibilités de chevauchement, l'ampleur des tâches humanitaires dans les zones de conflit est telle toutefois qu'une consultation et une coordination régulières entre le HCR et le CICR aboutit à une action complémentaire et à une collaboration fructueuse. Il convient de remarquer que le CICR et le HCR sont les seules organisations internationales à combiner des responsabilités en matière d'assistance humanitaire et des responsabilités de protection. Lorsque ni le HCR, ni le CICR n'est sur place, les besoins de protection des personnes déplacées à l'intérieur du territoire peuvent être couverts en associant les organisations des droits de l'homme internationales ou régionales dans le cadre d'un programme global comptant avec la participation d'institutions d'aide humanitaire.
36. Lorsque la répartition des responsabilités entre les institutions n'est pas claire ou ne peut être résolue par la discussion et la coordination entre celles qui sont déjà présentes sur place, les missions interinstitutions dans la région, sous les auspices du DAH, peuvent se révéler un moyen efficace de décider d'une attribution appropriée des tâches.
III. CONCLUSION
37. Tout comme les réfugiés, les personnes déplacées à l'intérieur du territoire ont besoin d'une protection, d'une assistance et d'une solution à leur sort. Il est approprié pour le HCR, avec le consentement des parties concernées, et pourvu que les ressources adéquates soient disponibles, prenne part aux efforts de la communauté internationale en faveur des personnes déplacées afin de satisfaire leurs besoins humanitaires impérieux et de contribuer à la prévention et à la solution des problèmes de réfugiés.
38. Dans son action en faveur des personnes déplacées, le HCR peut invoquer les principes du droit humanitaire international et des droits de l'homme ainsi que les dispositions pertinentes de législations nationales et d'accords spécifiques avec les gouvernements et d'autres parties concernées. Bien que les propositions d'amélioration du système de protection juridique actuel pour les personnes déplacées et les personnes risquant d'être déplacées méritent un examen plus approfondi, les problèmes les plus graves des personnes déplacées proviennent de l'échec des efforts visant à résoudre pacifiquement les conflits qui provoquent le déplacement et le non respect par les parties directement concernées des dispositions existantes des droits de l'homme et du droit humanitaire, et donc de l'incapacité de préserver le droit des individus et des communautés à rester chez eux dans la sécurité.
39. La restauration de la paix et la protection des droits de l'homme qui sont le seul moyen de fournir une protection vraiment authentique aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire incombent en dernier ressort aux gouvernements. Il est important de reconnaître que les formes de protection et d'assistance humanitaire qui peuvent être accordées par le HCR, avec le consentement des autorités nationales aux personnes sur leur propre territoire doivent servir essentiellement à promouvoir ou renforcer la protection nationale qui doit être accordée par ces autorités. Le HCR et d'autres organisations internationales peuvent jouer le rôle d'appui mais ne peuvent se substituer aux gouvernements dans la protection de leurs propres citoyens.
1 Résolution 1705(LIII) de l'ECOSOC du 27 juillet 1972. Voir aussi la résolution 1655(LII) du 1er juin 1972.
2 Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole II), art.1.
3 Ibid., art.17.
4 Ibid.
5 Ibid., art.14.
6 Ibid., art.4.
7 Ibid., art.18(2).