Rapport intérimaire sur les activités du HCR relatives à l'apatridie

EC/49/SC/CRP.15

I. OBJET DE CETTE NOTE

1. Le HCR a été invité à présenter un rapport tous les deux ans sur ses activités d'assistance et de protection vis-à-vis des apatrides. Le dernier rapport a été présenté au Comité permanent en 1997.¹

II. CONTEXTE

2. Le HCR a eu depuis longtemps des responsabilités vis-à-vis des apatrides, à la fois ceux qui sont réfugiés et ceux qui peuvent faire appel à l'Office en vertu de la Convention sur la réduction des cas d'apatridie de 1961. En 1994, le Comité exécutif a demandé au HCR d'intensifier ses efforts dans le domaine de l'apatridie.² En réponse à cette requête, le HCR a fourni deux rapports de portée générale au Sous-comité plénier de la protection internationale du comité exécutif (SCPI) en juin et septembre 1995 respectivement.³ Ces rapports présentaient les liens historiques et juridiques entre la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et la Convention de 1954 relative au statut des apatrides, cette dernière étant initialement destinée à être un Protocole de la Convention de 1951 sur les réfugiés. Le contexte de la convention de 1961 a également été discuté et le rôle du HCR en vertu de l'article 11 comme « un organe auquel les personnes se croyant en droit de bénéficier de la présente Convention pourront recourir pour examiner leur demande et pour obtenir son assistance dans l'introduction de la demande auprès de l'autorité compétente » a été décrit. Les lacunes juridiques, qui sont devenus évidentes dans les années suivantes pour les personnes incapables d'établir leur nationalité, ont été analysées, tout comme les raisons du petit nombre de pays signataires de ces Conventions. Des propositions ont été émises pour encourager d'autres adhésions et des activités connexes.

3. La conclusion sur la prévention et la réduction de l'apatridie et la protection des apatrides,⁴ adoptée par le Comité exécutif en 1995, a réaffirmé le droit à une nationalité et le droit à ne pas en être privé arbitrairement. Le souci sous-jacent était que l'apatridie, notamment l'incapacité à établir sa nationalité pourrait engendrer le déplacement des personnes concernées. On a demandé au HCR de poursuivre ses activités en faveur des apatrides et, qui plus est, de promouvoir activement les adhésions aux Conventions de 1954 et 1961 ainsi que de fournir des services techniques et consultatifs relatifs à la rédaction et à l'application d'une législation sur la nationalité des pays intéressés. Le HCR a également été invité à promouvoir la prévention et la réduction de l'apatridie en diffusant l'information, en formant le personnel et les fonctionnaires gouvernementaux et à renforcer la coopération avec les autres organisations intéressées. Ces responsabilités ont été réaffirmées dans la résolution 50/152 de l'Assemblée générale du 21 décembre 1995.⁵ La note sur le HCR et les activités relatives à l'apatridie de 1997 traçait les grandes lignes des mesures initiales prises par l'Office afin d'assurer des ressources suffisantes en personnel interne ainsi que des services de formation, de promotion, d'assistance technique et de consultation entrepris en réponse à la Conclusion de 1995. Les activités conduites en coopération avec d'autres organisations intéressées ont également été définies de même que les plans d'avenir. Au cours des deux dernières années, depuis le rapport du Comité permanent de 1997, l'Office a poursuivi ses efforts comme le décrivent les paragraphes suivants.

III. APERCU DES ACTIVITES DU HCR RELATIVES A L'APATRIDIE A LA SUITE DU RAPPORT DE 1997

4. La Division de protection internationale (DPI) a offert un certain nombre de stages sur l'apatridie au personnel de terrain du HCR, notamment une formation complète et l'élaboration de programmes d'action régionaux en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, en Asie Centrale, en Amérique et en Europe. Deux sessions complètes ont été conduites à Genève pour le personnel du siège ainsi que des sessions périodiques pour certains personnels de terrain. Des ateliers similaires sont prévus cette année en Afrique, en Asie et en Europe. La DPI a aussi offert une session de formation aux ONG à Genève en 1998 avec l'hospitalité de la Fédération luthérienne mondiale et aux fonctionnaires gouvernementaux réunis au séminaire annuel de San Remo en 1997.

5. La DPI a des consultations régulières avec bon nombre d'organismes des Nations Unies concernés par des aspects particuliers du problème de l'apatridie. Des présentations ont été faites au comité des droits de l'Homme, des droits de l'enfant et à la sous-commission sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités. Des consultations et un soutien technique ont été aménagés avec la commission juridique internationale dans son travail en cours sur la nationalité et la succession d'Etats tandis que des échanges d'information sur des problèmes spécifiques de certaines situations ont eu lieu avec le bureau des affaires juridiques à New-York. Une coopération significative a également été établie avec d'autres organisations concernées comme le Conseil de l'Europe, l'Organisation de la sécurité et de la coopération en Europe (OSCE), le haut commissariat des minorités nationales et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'Homme (BIDDH) ainsi qu'avec diverses ONG. Le HCR a reçu, des organisations ci-dessus notamment, de nombreuses requêtes d'assistance technique et consultative et de coopération dans l'élaboration de programmes en faveur de groupes particuliers.

6. La coopération du HCR avec le Conseil de l'Europe a été particulièrement significative, puisque le HCR a activement participé à la rédaction de la Convention européenne sur la nationalité de 1997 sous les auspices du Conseil de l'Europe. Le HCR a joué un rôle important en rédigeant un cadre conceptuel détaillé pour les Etats parties qui ont mis en oeuvre la Convention européenne de 1997 sous la forme d'un instrument séparé du Conseil de l'Europe, intitulé Recommandation sur la prévention et la réduction de l'apatridie. Rédigé au cours de plusieurs sessions en 1997 et 1998, cette recommandation sera soumise au comité ministériel pour être adoptée cette année. Cette coopération s'est récemment étendue à l'organisation conjointe de séminaires sur la nationalité, en consultation avec les autorités de plusieurs pays européens en matière de nationalité. Plusieurs séminaires fructueux ont déjà eu lieu en Roumanie, en Ukraine, en Azerbaïdjan et en Albanie; d'autres sont prévus dans plusieurs pays au cours de cette année.

7. Le HCR a offert une assistance technique dans la rédaction, l'application et la promulgation des lois sur la nationalité, tout récemment en Pologne, au Canada, dans la Fédération de Russie, en Roumanie, en République Tchèque, en Bosnie-Herzégovine, en Albanie et en Azerbaïdjan. L'expérience de l'Office dans ce domaine est également sollicitée régulèrement par des Etats qui mettent en place et en oeuvre des procédures de règlement de cas d'apatridie. Cette expertise a été offerte à des tribunaux de justice, des tribunaux administratifs ou à des ministères concernés, par exemple au Canada, en Australie, en Argentine, en Belgique, en Espagne, au Royaume-Uni, en Afrique du Sud, en Lettonie et en Estonie. Les questions soumises au HCR couvrent l'application pratique des lois sur la nationalité qui constituent un des problèmes les plus épineux pour les Etats. Sans une harmonisation des principes et des approches de base de la nationalité et sans concertation sur l'interprétation et l'application des lois, leur interprétation peut varier considérablement d'une région à l'autre.

8. L'apatridie des enfants liée à l'absence d'enregistrement des naissances, en particulier dans les camps de réfugiés ou lors de grands mouvements de population, constitue un problème de plus en plus préoccupant. Comme la nationalité d'un enfant est généralement acquise soit en fonction du lieu de naissance soit en fonction de la nationalité des parents, l'incapacité à prouver l'un ou l'autre de ces faits aboutit aisément à une situation d'apatridie. On intensifie actuellement, en coopération avec les organisations concernées, les mesures destinées à assurer que tous les enfants, quelle que soit leur nationalité d'origine ou leur lieu de naissance, soient enregistrés à la naissance.

9. La gamme des problèmes de nationalité auxquels les Etats sont confrontés est de plus en plus vaste. Le soutien logistique et juridique du HCR a été bien accueilli par certains Etats qui essaient de faire face à un nombre important d'apatrides ou de personnes potentiellement apatrides sur leur territoire. Une coopération avec différents Etats dont la République Tchèque et l'Ukraine, et avec des partenaires comme l'OSCE, a permis de créer des programmes pour aider des individus à établir des documents et les assister dans leurs démarches juridiques afin d'éviter l'apatridie. Ces Etats ont également travaillé en collaboration étroite avec le HCR lors de la promulgation des lois qui régissent le problème de l'apatridie. Les bureaux locaux du HCR ont préparé le terrain en vue d'une coopération avec les ONG comme partenaires de la mise en oeuvre de programmes touchant aux procédures juridiques, à la mise à jour des données statistiques et à l'assistance aux personnes candidates à l'obtention d'une nationalité.

10. Ce niveau d'interaction avec les gouvernements de la Communauté d'Etats indépendants, de l'ex-Yougoslavie et de l'Europe centrale et orientale a beaucoup contribué à diminuer le risque d'apatridie qui planait après la dissolution de plusieurs Etats au début de la décennie. Depuis le dernier rapport sur les activités relatives à l'apatridie de 1997, les lois sur la citoyenneté de Bosnie-Herzégovine, c'est-à-dire la législation de l'Etat et celles de la Fédération et de la Republika Srpska ont été rédigées et harmonisées avec la participation de différents experts désignés de Bosnie-Herzégovine, du HCR, du Conseil de l'Europe et de l'Office du Haut Représentant. La législation nationale est déjà en vigueur et, avec l'adoption des lois sur les entités, un cadre juridique adéquat sera en place en Bosnie-Herzégovine et dans tous les Etats de l'ex-Yougoslavie afin de résoudre les questions de nationalité en suspens depuis la dissolution de la République fédérale socialiste de Yougoslavie. D'autres programmes sont en cours, en coopération avec l'OSCE/ODIHR, le Haut Commissariat aux minorités nationales, le Conseil de l'Europe, les ONG et les Etats concernés pour faire face à d'autres situations notamment celles des populations précédemment expulsées, comme les Turcs Meshkètes à présent dispersés dans plusieurs nations, pour éviter l'apatridie. Le cas échéant, les succès remportés dans un Etat servent de modèle pour concevoir une approche efficace ailleurs.

11. La DPI a produit plusieurs publications pour soutenir le personnel de terrain, les organisations concernées et les Etats confrontés à des problèmes liés à l'apatridie. Le Module d'information et d'adhésion : la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie constitue la principale publication; il présente les grandes lignes du problème, le rôle de l'Office, les principales dispositions de la loi internationale et des informations concernant l'adhésion aux Conventions de 1954 et 1961. Ce module a été réédité en anglais au début de 1999 et a également été traduit en français, en arabe et en russe, la version espagnole étant attendue prochainement. La DPI a également publié récemment une brochure destinée à l'information du public intitulée Statelessness : What would life be like if you had no nationality ? Cette brochure esquisse les problèmes auxquels les apatrides sont confrontés, les causes sous-jacentes de l'apatridie, le rôle du HCR et les mesures que les Etats peuvent prendre en coopération avec la communauté internationale pour prévenir la création de l'apatridie. Elle va être traduite en plusieurs langues.

12. En 1998, la DPI a publié un mémorandum intitulé Guidelines : Field Office Activities Concerning Statelessness fournissant ainsi au personnel de terrain des informations détaillées sur les mesures qu'ils peuvent prendre pour régler les cas d'apatridie existants et maximiser les efforts visant à l'éviter. Le Centre de documentation et de recherche du HCR possède une base de données sur la nationalité qui constitue une source majeure d'informations pour les Etats qui tentent de résoudre des problèmes de nationalité survenant dans d'autres contextes et comporte diverses publications d'experts dans ce domaine ainsi que d'autres documents pertinents. Les publications du HCR réalisées en coopération avec des Etats comprennent Citizenship and Prevention of Statelessness linked to the Disintegration of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia et Citizenship in the Context of the Dissolution of Czechoslovakia.⁶ La bibliothèque du HCR comprend également les volumes I à IV de Nationality and Statelessness : A Collection of National Laws commandé par la DPI du bureau indépendant des affaires humanitaires.⁷

IV. QUELQUES DEFIS A L'HORIZON

13. Si l'identification d'un problème d'apatridie est relativement simple quand un individu n'a de lien juridique de nationalité ou de citoyenneté avec aucun Etat, le HCR a constaté qu'en pratique, l'un des plus grands défis en la matière était l'incapacité des Etats à s'accorder sur le fait de savoir si une personne donnée ou une catégorie de personnes était réellement apatride. Le HCR, ayant la responsabilité de fournir des services techniques et consultatifs sur les principes de la nationalité en droit international, peut contribuer à déterminer le statut de ces personnes en matière de nationalité. Cependant, déterminer si une personne possède ou non la nationalité d'un Etat donné appartient en dernier recours à cet Etat comme le stipule le droit international. Si les Etats ne font pas ou ne peuvent pas faire cette détermination, le statut de l'individu va rester incertain. Les Conventions sur l'apatridie de 1954 et 1961 constituent un cadre juridique internationalement reconnu en vertu duquel les Etats peuvent rechercher une solution dans les cas épineux. La campagne d'adhésion mondiale du Haut Commissaire qui se poursuit jusqu'au 50ème anniversaire de l'Office en l'an 2000 s'efforce de promouvoir les adhésions non seulement aux instruments relatifs aux réfugiés mais aussi aux Conventions sur l'apatridie, moins connues, pour lequelles le Bureau a récemment été investi de responsabilités plus étendues. Les Etats sont activement encouragés à la fois à soutenir cet effort et, le cas échéant, à adhérer aux Conventions. Une adhésion nouvelle, celle du gouvernement de Saint-Vincent-et-les-Grenadines, a été déposée en avril 1999. A l'exception de cette dernière, il n'y pas eu d'autres adhésions pendant cette période.

14. Lorsque l'on a déterminé qu'un individu ou une catégorie de personnes était apatride, la tâche consiste à identifier l'Etat qui serait le mieux à même de contribuer à identifier une solution et à l'appliquer. Il existe en droit international certains points de référence, pour faire face aux problèmes des apatrides. La Convention de 1954 relative au statut des apatrides esquisse un cadre à l'intérieur duquel un Etat peut conférer un statut juridique à des personnes apatrides résidentes légitimes. Ce statut permet à l'individu de mener une vie relativement normale et stable tout en étant apatride. Cependant, bien que la Convention de 1954 n'ait pas d'autorité sur les Etats dans de larges domaines - un Etat n'est pas obligé par exemple d'accepter une personne apatride sur son territoire ou d'accorder la nationalité à des apatrides résidents légitimes - seuls 45 Etats ont ratifié cet instrument important à ce jour et peu d'Etats ont mis en place les mesures nécessaires pour octroyer un statut à des apatrides résidents légitimes. En conséquence, d'innombrables apatrides tout autour du monde continuent à vivre sans avoir de statut juridique dans quelque pays que ce soit. La Convention de 1954 est un outil juridique de grande valeur pour minimiser les effets négatifs de l'apatridie tant pour les Etats que pour les individus.

15. L'absence de statut juridique amène souvent d'autres complications. Ceux qui vivent sans statut juridique où que ce soit, sont dans une incertitude qui, selon l'expérience du HCR, peut les inciter à migrer à nouveau. Ce mouvement peut être motivé par des considérations économiques, religieuses, linguistiques, culturelles, politiques, historiques ou autres de façon à trouver un endroit qui procure un sentiment d'appartenance et un avenir plus sûr. Des individus apatrides ou des personnes dont la nationalité est contestée passent quelquefois les frontières pour demander l'asile. Dans les cas où la demande d'asile est rejetée, l'Etat va généralement demander à la personne concernée de retourner dans le pays dont il était ressortissant ou vers son lieu de résidence légitime habituel. Mais des difficultés graves surviennent dans l'éventualité où il n'y a ni nationalité ni lieu de résidence légitime parce que l'individu concerné a été totalement exclu de tout système juridique national. Le HCR est régulièrement confronté à des cas de personnes qui languissent en détention pendant des années voire des décennies parce qu'ils n'ont aucun statut juridique reconnu dans aucun pays. L'apatridie, de facto ou de jure, aggrave les problèmes auxquels doivent faire face les demandeurs d'asile qui ont été rejetés.

16. Le Bureau a également été aux prises avec des mouvements de populations entières motivées, au moins en partie, par le désir d'être reconnues par un système juridique. Sans nationalité ni autre statut juridique, il est difficile de travailler, d'acheter une maison, d'instruire ses enfants, de participer à la vie civile et politique ou même de faire des choses aussi simples que de se marier ou d'enterrer un membre de sa famille. Dans certains cas, cette désorganisation se perpétue d'une génération à l'autre, exacerbée par l'intolérance religieuse, ethnique ou culturelle ou simplement par l'incapacité de certains pays à absorber de grands nombres de personnes qui essaient de s'y installer. Plus compliqués encore sont les cas où des personnes ne sont accueillies par un gouvernement que pour être privés de leur statut et expulsées lors du premier changement de régime. Ces cas sont très souvent liés à des changements en série comme des successions d'Etats et des coups d'état politiques ou militaires, lors de la constitution d'un gouvernement ou d'un Etat. Promouvoir la ratification et la mise en oeuvre de la Convention de 1954 relative au statut des apatrides contribuerait à maîtriser les problèmes d'apatridie associés à un défaut de statut juridique.

17. On a souvent constaté que l'apatridie pouvait être une cause sous-jacente de déplacements de populations et de flux de réfugiés. Une coopération internationale, méthodique et structurée, est nécessaire à la résolution des cas qui résultent d'un défaut de compréhension ou de coordination sur les questions de nationalité. Par exemple, l'apatridie survient facilement si une personne naît dans un Etat qui n'accorde la nationalité qu'en vertu du droit du sang, de parents qui possèdent la nationalité d'un Etat qui l'accorde selon le droit du sol. Dans un monde d'interaction planétaire, de fréquents mouvements à travers les frontières, de mariages mixtes et de personnes toujours plus nombreuses qui vivent hors du pays dont elles sont ressortissantes, il n'est plus possible pour les Etats de prévenir l'apatridie en se contentant d'appliquer indépendamment les lois nationales. Des consultations entre les Etats au sein d'un cadre juridique bien établi sont indispensables à la prévention de l'apatridie. Les instruments de 1954 et 1961 fournissent ce cadre juridique au sein duquel les Etats peuvent entreprendre de telles consultations et promouvoir la coopération.

18. La Convention de 1961 sur la réduction de l'apatridie représente le premier, et à ce jour l'unique, instrument international conçu avec l'objectif principal de réduire les cas d'apatridie. La Convention ne s'occupe que des cas où les individus concernés seront apatrides et non de l'attribution de la nationalité en soi. La Convention n'exige pas des Etats parties qu'ils accordent la nationalité à toutes les personnes déjà apatrides, mais vise seulement à offrir un cadre juridique destiné à éviter l'apparition de nouveaux cas. En fait, elle ne demande pas aux Etats d'aller au-delà de ce que la majorité d'entre eux a fait à travers leur législation nationale. Le fait qu'il n'y ait que 19 Etats parties à cet instrument ne s'explique pas aisément, mais pourrait constituer un témoignage consternant du manque de détermination de la communauté internationale à travailler sur cette question

V. L'AVENIR DU PROGRAMME SUR L'APATRIDIE

19. Le HCR reçoit de plus en plus de demandes de services techniques et de soutien dans ce domaine. Le rôle du HCR a déjà démontré sa contribution à la réduction à la fois de cas particuliers d'apatridie et de la menace générale d'apatridie. Mais ce succès a conduit à des demandes croissantes de services de soutien. Le rapport d'inspection au Haut Commissaire de 1998 a recommandé de créer une unité consacrée à l'apatridie au sein de la DPI. La DPI a pris des mesures dans ce sens à la fois pour assurer le maintien de compétence actuel et pour compléter ses ressources en personnel. Le Bureau continuera à répondre aux demandes des Etats en fonction des limites de son mandat et des ressources dont il dispose.

20. Les Etats eux-mêmes peuvent prendre des mesures pratiques au niveau national pour contribuer à la prévention de l'apatridie. Ils peuvent par exemple s'assurer que leur législation nationale ne crée pas de cas d'apatridie soit indépendamment soit en conjonction avec les lois d'autres Etats; que chaque enfant est enregistré à sa naissance; qu'il n'existe pas de pratiques administratives discriminatoires dans l'obtention de la nationalité par des personnes en situation similaire; qu'ils n'autorisent pas la renonciation à une nationalité sans acquisition préalable ou garantie d'acquisition ultérieure d'une autre nationalité; et enfin qu'ils coopèrent avec les autres Etats concernés. Le HCR va continuer à offrir conseil et assistance sur ces questions chaque fois qu'un Etat le jugera utile. L'adhésion à la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie représenterait une avancée significative vers l'objectif de la communauté internationale d'affronter le problème de l'apatridie d'une manière coopérative et harmonieuse.

1 Note sur le HCR et les activités en matière d'apatridie, EC/47/SC/CRP.31, 30 mai 1997.

2 A/AC.96/839, par.19 ee).

3 EC/1995/SCP/CRP.2 du 2 juin 1995 et EC/1995/SCP/CRP.6 du 21 septembre 1995.

4 Conclusion sur la prévention et la réduction des cas d'apatridie et sur la protection des apatrides, A/AC.96/860, par.20.

5 Résolution de l'Assemblée Générale 50/152, adoptée par l'Assemblée Générale le 21 décembre 1995, en référence au rapport du Troisième Comité, Office du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, (A/50/632).

6 Publiés respectivement dans European Series du HCR, Vol.3, No 1, juin 1997 et Vol.2, No 4, septembre 1996.

7 Nationality and Statelessness : A Collection of National Laws, IBHI Humanitarian Series, 1997