Evaluation des efforts du HCR en faveur des enfants et des adolescents

EC/47/SC/CRP.50

Description : 9ème réunion

EVALUATION DES EFFORTS DU HCR EN FAVEUR DES ENFANTS ET DES ADOLESCENTS

I. INTRODUCTION

1. L'importance de subvenir de façon plus efficace aux besoins des enfants et des adolescents est devenue de plus en plus évidente ces dernières années. Les situations complexes générées par l'effondrement d'Etats et les conflits ethniques signifient trop souvent que les enfants et les adolescents sont ciblés dans les conflits armés et y participent en tant que combattants.

2. Afin de mieux se pencher sur ces questions, le HCR a nommé des agents centralisateurs pour les enfants réfugiés, révisé ses principes directeurs et élaboré par la suite un certain nombre de politiques et de procédures visant à améliorer les soins fournis. En dépit de ces efforts, il est de plus en plus évident pour les organisations de secours et pour les donateurs que la communauté internationale doit s'impliquer davantage.

3. Le défi qui consiste à satisfaire les besoins des enfants apparaît à l'évidence lorsque l'on se rend compte du nombre de personnes impliquées et de l'éventail des problèmes posés. Les enfants et les adolescents représentent actuellement plus de la moitié des populations déplacées et touchées par la guerre relevant de la compétence du HCR. Alors que leurs besoins sont souvent les mêmes que ceux des adultes, les enfants et les adolescents rencontrent des problèmes de protection et d'assistance distincts qui requièrent une attention et des connaissances particulières.

4. En conséquence, le Haut Commissaire a demandé la conduite d'une évaluation portant sur la protection et l'appui de la communauté aux enfants et aux adolescents relevant de la compétence du HCR. Afin d'obtenir les compétences requises, l'évaluation a été menée à bien par le Service d'inspection et d'évaluation (SIE), en partenariat avec le Coordonnateur principal pour les enfants réfugiés et International Save the Children Alliance. Le but de cette opération était d'identifier les moyens d'améliorer les activités de protection et l'appui à la communauté, particulièrement pour ce qui concerne les enfants et les adolescents.

5. Pour conduire cette évaluation, des équipes ont été constituées, composées de personnel de l'Unité d'évaluation du HCR et de International Save the Children Alliance, ainsi que d'un ancien membre du personnel du HCR et d'un conseiller du HCR et de l'UNICEF sur les questions relatives aux enfants. Au cours de cette étude, l'équipe s'est rendue dans un certain nombre de pays d'Afrique occidentale et orientale, en ex-Yougoslavie, en Amérique centrale, en Asie centrale et à Sri Lanka. En outre, l'équipe s'est rendue au siège d'un certain nombre d'institutions clés, y compris l'UNICEF, le Département des affaires humanitaires (DAH) et le PNUD, afin d'obtenir les opinions de partenaires essentiels.

II. APERCU

6. L'équipe d'évaluation a conclu qu'en dépit des exemples positifs que constituent les efforts du HCR pour protéger et assister les enfants et les adolescents, il est beaucoup de situations où les risques particuliers qu'ils encourent ne sont pas totalement reconnus ou pris en compte. Dans un certain nombre de cas, les politiques et les programmes pourraient être améliorés grâce à une meilleure compréhension des besoins des populations et de leur façon de résoudre leurs problèmes.

7. En dernière analyse, les enfants et les adolescents constituent souvent le groupe le plus sérieusement touché lorsque la réponse de la communauté internationale est lente ou inadéquate. En outre, si leurs besoins ne sont pas suffisamment pris en compte, les jeunes gens déprimés, sans qualifications ni perspectives d'avenir, perpétueront invariablement le cycle de la violence. Il est donc impérieux que le Haut Commissariat renforce, institutionnalise et renouvelle les efforts très positifs accomplis jusqu'à présent en faveur des enfants.

A. Protection

8. L'étude a déterminé que les problèmes des enfants soldats, la violence sexuelle et l'exploitation étaient légion. Dans toutes les régions, les enfants et les adolescents sont recrutés ou enlevés pour entrer dans la lutte armée, et les violences sexuelles sont courantes. En outre, les missions sur le terrain ont également observé un certain nombre d'autres problèmes spécifiques aux mineurs et souvent mal abordés. Parmi les problèmes les plus prévalants, il convient de signaler l'absence d'enregistrement des naissances, les travaux pénibles imposés aux enfants et l'accès inadéquat à l'école et aux autres services essentiels. La mission a également constaté un certain nombre de problèmes graves liés à l'évacuation et à la séparation qui sont souvent à l'origine d'autres problèmes de protection.

9. L'équipe d'évaluation a noté avec préoccupation que, dans de nombreux conflits récents, la distinction entre civils et combattants est devenue de plus en plus floue. Les civils, essentiellement les mineurs, ont souvent été ciblés, enrôlés, ce qui conduit à perpétuer le conflit. L'ex-Yougoslavie et la région des Grands Lacs sont des exemples récents de situations où il s'est révélé extrêmement difficile de distinguer les victimes des agresseurs.

10. Bien que le personnel du HCR continue de se préoccuper de problèmes tels que l'enrôlement et la violence sexuelle, on a souvent l'impression qu'il reste encore beaucoup à faire pour éviter ces problèmes. Récemment, toutefois, une meilleure compréhension de ces problèmes et des moyens d'y remédier s'est fait jour. En particulier, le plaidoyer et une réorientation de l'assistance ont souvent été employés avec succès pour améliorer la sécurité. En outre, en concentrant davantage l'attention sur les jeunes réfugiés, le HCR peut mieux faire comprendre à toutes les parties la nécessité d'un programme d'assistance neutre.

11. L'équipe a conclu qu'une présence solide et bien informée dans le domaine de la protection était indispensable à l'identification des problèmes spécifiques rencontrés par les mineurs. Pour accroître leur efficacité, les membres du personnel doivent mieux comprendre les approches opérationnelles pouvant être utilisées afin de protéger les enfants et les adolescents. Par exemple, le ciblage des nécessaires d'assistance aux groupes familiaux les plus vulnérables en cas de situation d'urgence peut éviter les séparations. Le déploiement précoce d'un nombre adéquat d'administrateurs chargés de la protection connaissant bien les politiques et les approches touchant aux mineurs peut faciliter l'établissement d'informations sur les mineurs séparés. Il est également possible de prendre des dispositions provisoires pour les mineurs séparés et, éventuellement, de les réunir avec les membres de leurs familles survivants. Associées à des systèmes régionaux, leur efficacité peut être encore plus grande.

12. Les interventions directes du HCR sont de toute première importance pour résoudre ces problèmes de protection, mais elles ne suffisent pas. Il est essentiel que les gouvernements, d'autres organisations internationales, les ONG et les populations touchées s'emploient activement à la prévention et à la solution de ces problèmes. Néanmoins, l'équipe a conclu que le HCR doit impérativement assumer le rôle de chef de file dans la défense de cette cause, la mobilisation des ressources et l'établissement d'une coopération entre tous les acteurs, tout en intervenant directement si besoin est.

B. Assistance

13. L'assistance matérielle et les services communautaires fournis aux enfants et aux adolescents requièrent également davantage d'attention. Des lacunes au plan de l'éducation, par exemple, ont été soulignées dans le cadre d'une récente évaluation du HCR. Seuls un quart des mineurs assistés par le HCR, âgés de 6 à 17 ans, fréquentent l'école, dans une proportion de deux garçons pour une fille. L'évaluation prétend que l'éducation et d'autres activités structurées doivent être diversifiées et accrues pour répondre aux besoins des différents groupes de mineurs. L'évaluation a souligné le rôle que les activités structurées et l'éducation jouent dans la prévention et le relèvement. L'équipe a également souligné qu'à long terme, le recours systématique à l'éducation, à la formation et à l'information pour promouvoir la tolérance et la résolution des conflits parmi les enfants et les adolescents peut contribuer à faciliter la mise en oeuvre de solutions durables et l'instauration de la paix.

14. Alors que la nutrition et la santé sont en généralement considérées comme des domaines où les besoins particuliers des enfants sont adéquatement reconnus, l'équipe a noté qu'il restait encore beaucoup à faire. Pour l'essentiel, les problèmes tournent, néanmoins, autour des questions relatives à la gestion de l'approvisionnement et de l'aide alimentaire. Dans la plupart des cas, il s'agit surtout de mieux évaluer les besoins, d'accroître les fournitures et d'améliorer tous les aspects de la distribution de l'aide. Bien que l'équipe ait présenté un certain nombre de propositions utiles, elle reconnaît que l'accomplissement de progrès importants passera nécessairement par une intensification des efforts du HCR, d'autres institutions des Nations Unies et des donateurs.

15. Les conclusions de l'évaluation ont souligné l'interdépendance de l'assistance et de la protection. En l'absence d'éducation, d'activités structurées, d'une alimentation saine, de vêtements adéquats et d'activités génératrices de revenus, l'enrôlement et l'exploitation continueront de prévaloir.

C. Liens extérieurs

16. L'évaluation souligne l'importance de réunir davantage de ressources techniques, humaines et financières pour couvrir les besoins des enfants et des adolescents. A cette fin, le HCR doit se montrer résolument novateur pour trouver les moyens de coopérer et de nouer des liens avec les gouvernements, les organisations internationales, les donateurs et les ONG. L'évaluation attire tout particulièrement l'attention sur l'importance de coordonner les activités avec l'UNICEF et les ONG telles que International Save the Children Alliance. Par exemple, l'équipe souligne l'utilité de la collaboration entre le HCR et l'UNICEF dans les domaines du plaidoyer, de la formation et de l'établissement de normes.

17. L'équipe a proposé au HCR de nouer des liens plus structurés avec certaines ONG, afin de renforcer les programmes qui sont d'une importance toute particulière pour les enfants et les adolescents. Les dispositifs de partenariat entre le HCR et les ONG pourraient accroître la capacité et la cohérence dans bien des domaines. Des partenariats pourraient, par exemple, être développés dans les domaines de l'analyse de situation, des activités structurées, de l'éducation, de la prévention, de la séparation familiale et du regroupement familial. Parmi les suggestions présentées pour renforcer la capacité opérationnelle du HCR, il convient de citer le détachement de spécialistes de l'éducation, du bien-être, des enfants et des adolescents auprès du HCR.

18. L'évaluation souligne l'importance de recourir à l'analyse de situation dans l'élaboration des programmes. Un recours plus fréquent à l'analyse de situation, plutôt qu'à une évaluation stricte des besoins, favoriserait la conceptualisation de programmes en faveur des enfants et des adolescents dans un cadre stratégique. L'analyse faciliterait la définition des besoins et des capacités spécifiques et étudierait la relation de cette catégorie de population avec la communauté locale. Elle permettrait également de se faire une idée d'ensemble du contexte démographique, socio-économique et culturel, y compris les sources de revenus des ménages et les structures traditionnelles d'assistance sociale. Enfin, l'équipe souligne qu'une analyse plus approfondie permet au HCR d'être mieux à même de jeter un regard plus perspicace sur l'impact de ce qu'il fait et choisit de ne pas faire.

D. Amélioration à apporter au plan de l'organisation

19. Au sein du HCR, les problèmes spécifiques aux mineurs ne reçoivent pas toujours l'attention qui leur est due. De nombreux membres du personnel ne connaissent pas les politiques et procédures du HCR concernant les mineurs. Trop souvent, la question est vue comme relevant des services sociaux et est confiée à de jeunes administrateurs et à des Volontaires des Nations Unies qui n'ont qu'une influence limitée. En conséquence, les questions plus larges de programme et de protection ne sont pas toujours correctement abordées.

20. L'évaluation conclut qu'un changement radical exige l'engagement et l'appui de la direction. L'équipe avance également que les administrateurs chargés de la protection devront être mieux informés des politiques et des principes directeurs, et mieux comprendre les mesures concrètes qu'ils peuvent prendre pour éviter les problèmes. Il existe encore une marge pour mieux utiliser la Convention relative aux droits de l'enfant aux fins de plaidoyer et d'élaboration de programmes. La Convention impose des normes aux gouvernements, et sa ratification quasi universelle lui confère une pertinence encore plus grande aux fins de promotion que la Convention de 1951 et son Protocole de 1967.

21. Une attention et une reconnaissance plus grandes doivent également être accordées aux activités des agents de services communautaires et au rôle important qu'ils jouent dans la mobilisation de l'appui communautaire. Dans de nombreux cas, les agents de services communautaires ne sont pas déployés suffisamment tôt ou en nombre suffisant au début d'une situation d'urgence. Les problèmes sont aggravés par l'affectation d'administrateurs non expérimentés ou dont les qualifications les préparent davantage à l'orientation sociale traditionnelle personnalisée.

22. L'équipe d'évaluation conclut qu'il faut encore faire plus d'efforts pour recruter et déployer un personnel ayant les compétences requises. Ces efforts doivent aller de pair avec des initiatives pour former le personnel existant et prendre des dispositions avec les ONG pour détacher le personnel afin de renforcer la capacité du HCR en matière de services communautaires.

23. L'équipe d'évaluation estime que les nombreuses lignes directrices sur la protection et l'assistance des enfants réfugiés font parfois double emploi. En outre, leur volume consolidé est impressionnant. Par conséquent, les matériaux existants ne servent que de documents de référence, consultés occasionnellement par le personnel spécialisé. Ce qui fait cruellement défaut, c'est un recueil unique de principes directeurs intégrant les points forts des matériaux existants assortis d'une liste concise orientée vers les opérations, présentant les politiques clés et les mesures requises.

24. Enfin, l'équipe propose que la mise en oeuvre des politiques du HCR sur les enfants et les adolescents réfugiés soit correctement suivie, tant au niveau des programmes que de l'action individuelle. Pour y parvenir, il convient d'intégrer les objectifs et les indicateurs de l'action conduite dans le nouveau système de gestion des opérations. Par le biais de ce système, l'impact des activités du HCR sur les enfants pourrait être évalué et utilisé comme étalon de mesure de l'engagement du HCR en faveur des mineurs.

III. RECOMMANDATIONS CLES

25. Afin de répondre aux nombreuses questions posées, l'évaluation présente un certain nombre de recommandations détaillées et perspicaces prévoyant l'élaboration d'un plan d'action pluriannuel intégré. Le plan engloberait les recommandations du rapport d'évaluation et inclurait les objectifs et indicateurs spécifiques permettant de mesurer les progrès et l'impact de la mise en oeuvre. Parmi les questions soulevées dans les nombreuses recommandations de l'évaluation, il convient de mentionner :

a) Les mesures visant à améliorer la protection des enfants et des adolescents, en mettant tout d'abord l'accent sur :

i) l'enrôlement;

ii) la violence, l'exploitation et les sévices sexuels; et

iii) l'enregistrement des naissances et les documents d'identité;

b) Les suggestions concernant les activités et l'appui budgétaire requis au tout début d'une situation d'urgence, ainsi que l'élaboration d'un nécessaire d'activités;

c) Les initiatives visant à améliorer l'état nutritionnel des enfants en analysant mieux le profil démographique des camps, en menant des enquêtes auprès des foyers pour déterminer les besoins et les améliorations à apporter aux systèmes de distribution de l'aide alimentaire;

d) Des efforts accrus pour identifier, protéger et assister les enfants et les adolescents séparés de leurs familles, et les mesures à prendre pour faciliter le regroupement familial comme, par exemple, l'établissement de réseaux régionaux en cas de mouvement transfrontalier;

e) Des mesures pour renforcer les relations structurées avec des ONG dotées des compétences nécessaires concernant les enfants et les adolescents, afin de veiller à ce que le HCR déploie en nombre suffisant un personnel qualifié;

f) Des efforts pour mettre au point des instruments de planification et de gestion concernant les enfants et les adolescents dans le cadre du nouveau système de gestion des opérations, ainsi que le développement de modules et d'initiatives de formation avec International Save the Children Alliance;

g) La poursuite des discussions avec l'UNICEF pour déterminer les mesures spécifiques à prendre afin d'optimiser les dispositions contenues dans les mémorandums d'accord entre les deux institutions. Les efforts doivent essentiellement porter sur le plaidoyer, l'établissement de normes et la formation.

26. L'équipe a également recommandé l'élaboration d'un certain nombre de principes directeurs d'ordre pratique, orientés vers les opérations, afin que le personnel connaisse parfaitement les politiques et les lignes directrices concernant les enfants et les adolescents, ainsi que la Convention relative aux droits de l'enfant.