Suivi de la résolution 1995/56 de l'ECOSOC : Coordination de l'assistance humanitaire

EC/46/SC/CRP.47

Description : 4ème réunion

SUIVI DE LA RESOLUTION 1995/56 DE L'ECOSOC : COORDINATION DE L'ASSISTANCE HUMANITAIRE

I. INTRODUCTION

1. L'amélioration de la coopération et le renforcement de la coordination entre les différents acteurs des milieux humanitaires, politiques et de développement est jugée essentielle par le HCR pour s'acquitter de sa tâche en matière de protection internationale et recherche de solutions durables pour les personnes relevant de sa compétence.

2. Ces cinq dernières années, un certain nombre d'initiatives ont souligné la nécessité d'une meilleure coordination, en commençant par le communiqué des pays du G7 à l'issue du Sommet de Londres en 1991 qui a abouti à la résolution 46/182 de l'Assemblée générale et à la création du département des affaires humanitaires (DAH)) en 1992. Différentes propositions dans le contexte de la réforme des Nations Unies ont été faites depuis lors, y compris l'idée d'une fusion aboutissant à la création d'une seule institution chapeautant tout l'humanitaire, à la centralisation des mécanismes de réaction d'urgence des diverses institutions et au regroupement des agences chargées du développement et des questions humanitaires. S'éloignant de l'idée d'une réforme structurelle radicale, la résolution 1995/56 de l'ECOSOC sur le renforcement de la réaction d'urgence humanitaire s'est efforcé de réformer en harmonisant les mandats et les capacités. Une toute nouvelle mouture¹ va dans ce sens, mettant l'accent sur une meilleure coordination dans le secteur humanitaire par le biais de mémorandum d'accord, d'opérations conjointes, de systèmes d'information communs et de systèmes de communication utilisables par tous. Le communiqué du sommet des pays du G7 à Lyon, tout en se penchant longuement sur les réformes dans les secteurs économique et social a également demandé le renforcement des efforts de collaboration entre les agences humanitaires.

3. Se fondant sur sa propre expérience, le HCR a abouti à la conclusion qu'il fallait au plan des opérations une coordination horizontale plutôt que verticale et basée sur l'avantage comparatif des différentes agences opérant sur le terrain. La coordination de la réaction d'urgence et la coordination pour chercher et mettre en oeuvre des solutions efficaces constituent deux domaines importants où une amélioration est nécessaire.

II. RESOLUTION 1995/56 DE L'ECOSOC

4. Le suivi de la résolution 1995/56 de l'ECOSOC est devenu la cheville ouvrière d'une série de délibérations intergouvernementales et interinstitutions sur le renforcement de la coordination de l'assistance humanitaire d'urgence. Plusieurs des questions soulevées dans l'annexe de la résolution ont été discutées dans des documents de séance soumis au Comité permanent au cours de l'année passée.²

5. La coordination dans le contexte de la résolution 1995/56 a été et continue d'être débattue dans différentes autres instances intergouvernementales et interorganisations. Ces discussions convergent vers un certain nombre de thèmes mais ont toutes un point commun : la coordination sur le terrain. Elles couvrent la coordination des agences opérationnelles, la coordination entre les entités opérationnelles humanitaires et les branches politiques et de maintien de la paix des Nations Unies, la coordination entre les secours et les activités de développement axées sur la période post-conflit. Ces processus parallèles doivent être liés de façon efficace si les discussions actuelles doivent conduire à un ensemble cohérent et global de propositions, options et recommandations à soumettre à la session de fond du Conseil économique et social de 1997. Les efforts et les positions du HCR décrits dans ce document doivent être replacés dans ce contexte tout comme l'invitation régulière au Département des affaires humanitaires pour s'adresser aux réunions intersessions du Comité exécutif.

III. COORDINATION SUR LE TERRAIN

6. Le HCR travaille de plus en plus dans des situations, y compris dans les pays d'origine, caractérisées par l'insécurité, le conflit, la transition politique, le chaos économique et l'appauvrissement social. Cette situation ne saurait être réglée que par une réaction coordonnée de l'ensemble du système des Nations Unies. Le succès de cette réponse dépend de lignes directrices cohérentes en matière de politique générale, d'évaluations communes et d'un cadre convenu d'objectifs et de stratégies, bien que la planification et la mise en oeuvre puissent varier selon les acteurs. Les dispositions de coordination doivent être légers, combler les lacunes et faciliter le travail sur le terrain ainsi que la réalisation effective des objectifs de mission arrêtés.

7. L'expérience du HCR dans de nombreuses situations de collaboration avec d'autres partenaires des Nations Unies a modelé son approche en matière de coordination. Ces situations vont de crises de réfugiés relativement simples à des situations extrêmement complexes, parfois comprenant la présence d'opérations de maintien de la paix. Dans la plupart de ces cas, le choix d'une approche orientée vers les solutions nécessite une planification stratégique orientée vers la réconciliation après le conflit et la réhabilitation. Des exemples couronnés de succès d'opérations coordonnées telles qu'en Amérique centrale, au Cambodge, au Mozambique et en ex-Yougoslavie ont révélé des mécanismes et dispositifs efficaces, malgré quelques revers au plan des arrangements structurels choisis pour chaque cas. Dans ces exemples, la structure de coordination a été adaptée aux besoins spécifiques sur le terrain. Dans la définition des rôles, l'accent a été mis sur les avantages comparatifs et la complémentarité au niveau des capacités et de l'expérience des différentes agences ayant des besoins spécifiques à couvrir.

8. En juin 1996, le HCR a tiré les leçons du programme de réintégration des réfugiés mozambicains. Des représentants du PNUD, de la Banque mondiale et du DAH - principalement ceux qui se trouvaient dans le pays au cours du programme - ont participé à l'étude. Ils ont souligné l'importance de la coordination horizontale, basée sur le terrain qui, tirant profit d'un climat propice à la réconciliation au Mozambique, a permis d'établir l'un des liens les plus rapides et les plus positifs entre les secours humanitaires, l'aide à la réadaptation et le développement. Il convient de remarquer que l'une des caractéristiques marquantes des événements récents au Mozambique est la mesure dans laquelle les gouvernements donateurs, le système des Nations Unies, d'autres organisations internationales et les ONG ont reconnu la nécessité d'appuyer et de consolider le processus de paix par le biais de ces trois sortes d'intervention. Les participants à l'étude ont souligné qu'il était essentiel de parvenir à un accord précoce entre les acteurs dans les domaines humanitaire et du développement, tant au plan local qu'international, sur l'établissement de mécanismes de collaboration assurant l'intégration de projets de réadaptation mis en oeuvre rapidement au niveau communautaire dans les politiques et stratégies plus larges du pays en matière de relèvement. La réalisation de cette entreprise sur le terrain a conduit à l'opération conjointe d'établissement de cartes de développement de districts lancée par le HCR et le PNUD à la fin de 1995.³ Il est prévu que le PNUD étende cette opération à d'autres régions du pays moins touchées par d'importantes populations rapatriées. Il a été généralement admis que le succès de la coordination au Mozambique reposait sur son horizontalité, sur la base d'un accord conjoint conduisant à des initiatives communes d'intérêt mutuel, y compris des sessions d'information conjointes avec les donateurs. La coopération a bénéficié au HCR et au PNUD et est parvenue à un degré satisfaisant de prévisibilité. Le Mozambique fournit donc une étude de cas instructive sur le lien et les transitions permettant un retrait sans heurt du HCR.

9. Dans le cas du Tadjikistan, le HCR n'a pas pu se retirer de façon aussi douce. On a estimé qu'afin de préparer son retrait, il fallait doter le pays de capacités. L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe a été sollicitée aux fins de coopération pour assumer une responsabilité plus large en matière de supervision des droits de l'homme et de création de capacités après le retrait du HCR : le transfert des activités d'assistance à la réadaptation, principalement dans le domaine des projets à impact rapide, s'est révélé problématique. Malgré l'existence d'un mémorandum d'accord, le PNUD n'était pas prêt à assurer la continuité des initiatives de développement de petites entreprises. Lorsque les leçons ont été tirées de l'expérience du Tadjikistan en mars 1996, il s'est révélé que l'essentiel du problème reposait dans une tentative relativement tardive de transfert et venait d'une appréhension erronée du concept de transfert. Le problème était, dans un sens, inévitable compte tenu des particularités du Tadjikistan et du fait que lorsque le HCR y a lancé ses opérations, presque aucune institution internationale ou ONG n'était présente dans le pays, Toutefois, on a conclu qu'en ce qui concerne la continuité des initiatives de développement à petite échelle, il est important d'avoir une approche commune dès le départ concernant les engagements respectifs des institutions concernées afin d'assurer la viabilité des projets de réadaptation dans des environnements socio-économiques fragiles. Il s'ensuit que la transition n'est pas vue comme une période de transition mais plutôt comme une occasion de nouer des liens plus étroits et d'assurer une continuité qui permet la coordination de la prise en charge et du retrait.

10. Les deux cas susmentionnés illustrent les conditions qui caractérisent de plus en plus fréquemment le contexte dans lequel l'action humanitaire se déroule. Une action simultanée est souvent requise dans le contexte des réfugiés, des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, des rapatriés, de la réconciliation, de la réadaptation et du développement. Le mandat et l'expérience du HCR lui confèrent une responsabilité et un avantage comparatif pour certaines de ses actions, notamment la fourniture de la protection et la recherche de solutions, les mesures visant à préserver les droits fondamentaux de l'homme et, en règle générale, une action pratique pour promouvoir le respect des droits humanitaires fondamentaux dans les situations où ils sont menacés. La caractéristique unique des responsabilités du HCR à l'égard des réfugiés, qui par définition ne sont pas des nationaux, reste la considération de loin la plus importante. Le rôle et les responsabilités du HCR dans d'autres domaines nécessitant souvent une action simultanée sont qualitativement différents dans la mesure où les personnes prises en charge sont des nationaux, sont limités dans le temps et conditionnés par les responsabilités des autres. Le HCR continue de voir son rôle dans les pays d'origine comme impliquant une intervention relativement courte avec l'incidence désirée sur la recherche de solutions durables. Les retards pris au plan du relèvement de sociétés ou de régions déchirées par la guerre ont des conséquences graves et la meilleure façon de remédier à ces retards consiste en une réponse intégrée qui optimise la force et la responsabilité individuelle des acteurs concernés.

IV. MECANISMES VISANT A RENFORCER LA COORDINATION

11. Le HCR a pris un certain nombre d'initiatives visant à améliorer la coopération et la coordination avec le système humanitaire et a également participé aux initiatives des autres dans ce domaine. Les mécanismes existants ont été améliorés et de nouveaux horizons se sont dessinés. Il existe désormais un cadre général pour l'amélioration de la coordination sur le terrain, comme l'indiquent les exemples ci-dessous.

12. Le Comité interinstitutions permanent et le Bureau du Coordonnateur des secours d'urgence ont un rôle crucial dans la coordination des réactions aux situations d'urgence complexes. Le HCR estime que l'une des responsabilités les plus importantes du Coordonnateur est de parvenir à un accord précoce, par le biais d'un processus consultatif au sein du Comité interinstitutions permanent, sur une répartition appropriée des tâches dans toute crise complexe, ce qui offre la possibilité d'une action efficace du système humanitaire. Le Comité permanent et le Groupe de travail du Comité permanent sont potentiellement les principales instances permettant de parvenir à un consensus interinstitutions sur des questions humanitaires clés. Dans le contexte du suivi de la résolution 1995/56 de l'ECOSOC, un certain nombre de groupes de travail interinstitutions ont été mis sur pied et font rapport au Comité. L'un de ces groupes de travail est chargé d'examiner la question de la coordination.

13. La coopération et la répartition des tâches avec d'autres agences ont bénéficié de toute une série de mémoranda d'accords signés avec un certain nombre d'institutions soeurs. A ce jour, des mémorandum orientés vers les opérations ont été conclus avec l'UNICEF le PAM et le FNUAP. Compte tenu des leçons tirées des cas susmentionnés, le HCR et le PNUD ont passé conjointement en revue leurs liens de coopération afin d'établir un cadre de collaboration qui fonctionne sur le terrain. Des entretiens similaires sont en bonne voie avec l'OMS. Le HCR renforce également ses liens de coopération avec les institutions de Bretton Woods. En ex-Yougoslavie, une étroite coordination avec la Banque mondiale, compte tenu de son rôle clé dans la réhabilitation des abris et des infrastructures, est indispensable au retour des réfugiés et des personnes déplacées. Dans le cas spécifique de la coordination pour l'utilisation d'atouts de défense militaire et civile le cas échéant, le HCR travaille étroitement avec la nouvelle unité de défense civile et militaire au DAH.

14. Le HCR a participé activement au Processus d'appel consolidé (CAP) dirigé par le DAH.⁴ Le CAP fournit un autre Forum de coopération et de consolidation. Il fournit non seulement un aperçu global utile aux donateurs mais par le biais de consultations avec toutes les parties concernées et un processus renforcé de planification stratégique, l'établissement de priorités doit également être reflété dans l'appel consolidé. Le maintien de la possibilité de lancer des appels urgents avant l'appel consolidé reste toutefois crucial pour assurer une réponse précoce si nécessaire.

15. Bien que le HCR n'ait pas eu fréquemment l'occasion d'avoir recours au Fonds central d'urgence renouvelable, il appuie son mécanisme, notamment du fait qu'il permet aux agences disposant d'un nombre plus restreint de mécanismes de financement d'urgence ou d'une moindre capacité de collecte de fonds immédiate, de répondre plus rapidement aux crises et de participer aux initiatives concertées.

16. Le HCR coopère étroitement et régulièrement avec le DAH, le PAM et l'UNICEF pour identifier des pays prioritaires qui pourraient bénéficier d'initiatives de planification conjointe, préparer des lignes directrices communes pour la planification d'urgence et entreprendre conjointement des activités de planification d'urgence. De même, le HCR fournit régulièrement un personnel approprié participant à des missions conjointes d'évaluation de besoins interinstitutions. Les missions conjointes ont, en outre, coordonné leur action sur un grand nombre de questions, y compris la planification d'interventions d'urgence, les appels consolidés et la sécurité du personnel.

17. Le HCR continue de participer activement à l'Initiative de formation aux crises complexes. Ce forum coordonné par le DAH traite de questions d'intérêt commun aux institutions des Nations Unies et aux organisations internationales et cherche le moyen de couvrir les besoins identifiés par le biais d'activités conjointes et de formation aux crises complexes. Des discussions sont axées sur le processus d'appels consolidés, la planification d'interventions d'urgence, les besoins de perfectionnement du personnel (formation en matière de sécurité et gestion des tensions) et l'élaboration de modules de formation sur la coordination des organisations internationales dans des crises complexes et sur les principes humanitaires dans les situations d'urgence complexes.

18. Le système du Coordonnateur résident peut jouer un rôle crucial dans la recherche d'une coordination efficace. Le HCR soutient pleinement les efforts de l'Assemblée générale pour renforcer la fonction de Coordonnateur résident et appuie la convocation au plan national de Comités interinstitutions présidés par le Coordonnateur résident afin de faciliter l'échange d'informations et la planification coordonnée tels que prévus dans la résolution 47/199 de l'Assemblée générale. En établissant les mesures visant à renforcer la fonction de Coordonnateur résident, la résolution 47/199 de l'Assemblée générale affirme en outre que « les différents fonds et programmes doivent maintenir leur identité et, le cas échéant, leurs représentations distinctes, conformément à leurs mandats respectifs dans le cadre d'une division plus clairement définie des tâches ». Il convient de noter que si le HCR appuie entièrement les responsabilités de coordination globale du Coordonnateur résident, le bureau a souligné que conformément à son mandat, il reste responsable de la réponse de la communauté internationale aux crises de réfugiés et des autres besoins de protection et d'assistance des réfugiés. Cette responsabilité inclut la tâche de solliciter, de mobiliser les ressources et les réactions d'autres institutions des Nations Unies. A cette fin, les représentants du HCR travaillent étroitement avec les Représentants résidents du PNUD, les Coordinateurs résidents des Nations Unies et avec d'autres mécanismes de coordination existants tels que les comités interinstitutions prévus dans les résolutions 46/182 et 47/199 de l'Assemblée générale.

19. Dans des situations d'urgence complexes où il est nécessaire de nommer un coordonnateur humanitaire, la situation sur le terrain doit être la considération primordiale au plan de l'évaluation des besoins et des capacités des institutions se trouvant déjà sur place. Dans la plupart des cas où une agence a été nommée chef de file, le représentant de cette agence doit exercer la fonction de coordination humanitaire.

20. Le HCR continue de pencher en faveur du système de coordination par l'agence chef de file lors de situations d'urgence complexes. La définition de mécanismes de coordination sur le terrain doit refléter les besoins spécifiques et les opérations du terrain. Ils ne doivent pas alourdir la bureaucratie mais favoriser la rapidité des réponses coordonnées au lieu de les entraver. Une agence chef de file choisie sur la base des besoins particuliers d'une situation d'urgence, du mandat, de l'expérience et des capacités des institutions des Nations Unies sur place peut souvent être le meilleur moyen d'y parvenir.

21. De plus en plus, la nature des activités du HCR et le contexte dans lequel il les mène à bien requièrent une coordination étroite avec les branches politiques et du maintien de la paix des Nations Unies. L'échange d'informations et la consultation avec les départements des affaires politiques et du maintien de la paix sont constants. Cette coopération s'est révélée cruciale pour assurer la complémentarité de l'action dans la mise en oeuvre et la planification d'opérations intégrées dans le monde entier.

V. CONCLUSION

22. Le HCR, tant en son sein qu'avec ses partenaires, a examiné les opérations humanitaires complexes afin d'en tirer les leçons pour améliorer sa réponse. Il dispose d'une large expérience d'agence chef de file au Tadjikistan et en ex-Yougoslavie ainsi que dans des situations où aucune autorité claire en matière de coordination n'a été établie, comme au Rwanda et au nord de l'Iraq. Dans le cadre d'un processus interinstitutions conduit par le DAH, des examens similaires sont en cours. Les concepts de complémentarité et d'interchangeabilité prévisibles sous-tendent toutes les questions relatives à la coordination, à la réponse intégrée aux situations d'urgence et à la favorisation d'un lien entre les activités de secours et un processus de développement. Les conclusions auxquelles parvient le HCR indiquent que les institutions opérationnelles ont pour la plupart la capacité de répondre aux situations d'urgence complexes ou peuvent s'en doter. En gardant à l'esprit les objectifs ultimes de la coordination, notamment l'efficacité et la valeur ajoutée, le HCR considère la répartition précoce de responsabilités, le développement du concept d'interchangeabilité, l'élargissement du système de Coordonnateur résident et le concept d'agence chef de file comme des éléments cruciaux d'une réponse intégrée aux situations d'urgence complexes. A la base, il convient de mettre en place un meilleur système de complémentarité prévisible.

1 US Views on Reform Measures Necessary for Strengthening the United Nations System présenté au Open-Ended High-Level Working Group on the Strengthening of the United Nations System (20 février 1996)

2 EC/46/SC/CRP.7 : « Suivi de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social - Capacité opérationnelle et financière du HCR compte tenu de son mandat et de son rôle : réaction d'urgence »; CRP.8 : « Suivi de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social - Note d'information sur l'élaboration de mémoranda d'accord relatifs à des opérations »; CRP.9 : « Suivi de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social - Appels consolidés »; CRP.12 : « Examen de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social »; CRP.16 : « Suivi de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social - Activités d'assistance du HCR dans les pays d'origine »; CRP.33 : « Suivi de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social - Activités du HCR en rapport avec la prévention ».

3 L'objet de cette opération est de se faire une idée détaillée des activités de développement, des ressources, des contraintes et des possibilités dans plus de 50 provinces peuplées de rapatriés, y compris des données démographiques, des structures socio-économiques, la production agricole, les programmes des ONG, les efforts de création d'infrastructures locales, la présence de mines terrestres et les sources potentielles de conflit social ainsi qu'une analyse secteur par secteur des besoins de réadaptation. L'une des leçons apprises a été que cette opération aurait dû être commencée plus tôt.

4 Pour d'autres commentaires du HCR sur le processus CAP, voir EC/46/SC/CRP.9 (Appels consolidés).