Retour de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale

EC/47/SC/CRP.28

Description : 8ème réunion

RETOUR DE PERSONNES N'AYANT PAS BESOIN DE PROTECTION INTERNATIONALE

I. INTRODUCTION

1. A sa quarante-sixième session, le Comité exécutif a souligné l'importance de s'attaquer aux problèmes relatifs au retour des personnes n'ayant pas besoin de protection internationale, et a encouragé le HCR à coopérer avec d'autres organisations internationales pour étudier les moyens de faciliter le processus de retour (A/AC.96/860, par. 19 l)). En réponse à cette requête, le HCR a préparé un aperçu succinct de la question et, en particulier, du rôle que le HCR pourrait jouer dans la recherche d'une solution.¹ Dans ce rapport, le HCR a conclu que l'Office, en dépit des limitations de son mandat dans ce domaine, serait prêt à soutenir les Etats dans les efforts qu'ils déploient pour rapatrier certaines catégories de demandeurs d'asile déboutés. Cette action devrait, toutefois, être conforme au caractère humanitaire des activités du HCR et exigerait que l'Office soit parfaitement au courant du processus de détermination du statut de réfugié. A sa quarante-septième session, le Comité exécutif a encouragé le HCR à poursuivre le processus de consultation engagé en 1995 (A/AC.96/878, par. 21 v)).

2. L'objet de ce rapport est d'appeler l'attention sur les considérations juridiques relatives au processus de retour dans le contexte de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale et de faire prendre conscience de l'évolution de la position du HCR sur cette question importante.

II. GENERALITES

3. Il existe un lien évident entre la question du retour des personnes n'ayant pas besoin de protection internationale et les questions plus larges de la migration. Les demandeurs d'asile déboutés sont souvent des migrants potentiels qui se déplacent du fait de conditions économiques difficiles, de structures sociales fragiles, de la pauvreté, de facteurs liés à l'environnement ou de la rareté des ressources naturelles. Les conditions de vie, voire de survie, dans certains pays, sont si précaires qu'elles remettent en question la possibilité de vivre dans la dignité et qu'elles alimentent les mouvements vers les pays où les perspectives d'emploi sont censées être meilleures. Le Rapporteur spécial sur les droits de l'homme et la pauvreté extrême de la Commission des droits de l'homme a récemment fait remarquer dans son rapport final que les flux internationaux de migrants comptent parmi les phénomènes les plus inquiétants de notre époque et que la pauvreté, particulièrement sous ses formes les plus extrêmes, compte parmi les causes principales et les facteurs aggravants.² Dans certains cas, les pays peuvent également considérer l'émigration de leurs propres citoyens comme un moyen utile de réduire les pressions démographiques, de diminuer le chômage ou de contribuer à stabiliser les économies locales moyennant le rapatriement des salaires. Les analystes politiques ont depuis longtemps prôné l'idée selon laquelle l'aide au développement, les politiques commerciales et les investissements extérieurs doivent être davantage ciblés sur la réduction des pressions migratoires, surtout en augmentant les possibilités d'emploi, ainsi que l'aide à l'éducation et aux soins médicaux dans les pays d'origine. Les programmes de migration organisée, tant sur le plan bilatéral que multilatéral, pourvu qu'ils se fondent sur le court terme, peuvent constituer des mesures supplémentaires utiles dans ce domaine.

4. La Convention des Nations Unies sur la défense des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurs familles, dont les dispositions ne sont pas encore entrées en vigueur, traite d'un certain nombre de questions clés dans ce domaine et les replace dans un contexte juridique élargi. La Commission des droits de l'homme des Nations Unies a invité, en avril 1997, les Etats à adhérer à cet instrument international qui prévoit les normes de traitement de base pour tous les travailleurs migrants, indépendamment de leur situation juridique.

5. L'article 67 de cette Convention oblige les Etats parties à coopérer à l'adoption de mesures concernant le retour organisé des travailleurs migrants se trouvant en situation irrégulière. L'article 68 de cette Convention demande aux Etats parties de collaborer afin de prévenir et de supprimer les mouvements clandestins ou illégaux, ainsi que l'emploi des travailleurs migrants se trouvant dans une situation irrégulière. Plus précisément, les Etats parties doivent prendre les mesures qui s'imposent pour ne pas diffuser d'informations mensongères relatives à l'émigration et à l'immigration; les mesures visant à déceler et éradiquer les mouvements illégaux ou clandestins; et les mesures visant à imposer des sanctions efficaces aux personnes, groupes ou entités organisant, réalisant ou facilitant des mouvements illégaux ou clandestins, utilisant la violence, les menaces ou l'intimidation contre des travailleurs migrant en situation irrégulière ou employant ces travailleurs. En vertu de l'article 69, les Etats parties doivent prendre les mesures appropriées pour veiller à ce qu'une situation irrégulière ne puisse se prolonger.

6. Bien qu'elles ne soient pas encore entrées en vigueur, ces dispositions reflètent une norme internationale importante ainsi que l'évolution du droit international général dans ce domaine.³ Elles constituent un cadre international de référence utile.

7. Dans une perspective à plus long terme, toute approche globale de la question du retour doit s'attaquer aux causes du départ initial. Cela implique la conception de politiques globales et la création d'un partenariat étroit entre les pays d'origine, les pays d'accueil, les institutions du système des Nations Unies, les établissements financiers, ainsi que les organisations gouvernementales et non gouvernementales internationales. La Note sur la protection internationale de 1996 (A/AC.96/863) souligne l'importance d'approches globales en matière de prévention, de traitement et de résolution des situations de réfugiés. Les éléments contenus dans cette Note, ainsi que la conclusion sur les approches globales et régionales en matière de protection adoptée par le Comité exécutif en 1996 (A/AC.96/878, par. 22), peuvent constituer des apports utiles pour la formulation d'une approche préventive dans un contexte plus large dépassant la problématique des réfugiés.

III. CONSIDERATIONS JURIDIQUES

8. Au niveau de l'individu, le droit de chacun à rentrer dans son pays d'origine est pleinement reconnu en droit international.⁴ Ce droit a, toutefois, peu de chance d'être invoqué par des personnes qui ne veulent pas rentrer. Parfois, le refus de rentrer opposé par une personne a servi d'argument au pays d'origine pour ne pas faciliter le processus.

9. Si les autorités du pays de départ ont établi qu'il n'existe aucun obstacle en droit international au retour de la personne,⁵ l'Etat de départ a le droit d'expulser et de déporter cette personne, pourvu que certaines garanties de procédures soient respectées. Au niveau interétatique, le droit d'expulser des étrangers, qui doit s'exercer en toute bonne foi, correspond à l'obligation, en vertu du droit international général du pays d'origine, d'admettre ses propres citoyens. De plus en plus de voix s'élèvent pour que cette obligation s'étende également aux apatrides dans la mesure où ils ont leur lieu de résidence habituelle dans le pays. Le refus de réadmettre ces personnes peut, dans certains cas, revenir à une expulsion de facto d'un national ou d'un apatride par son propre pays,⁶ ce qui est prohibé en droit international. Les mesures visant à déroger à ces obligations internationales, y compris les obstacles administratifs et bureaucratiques ainsi que les délais injustifiés, sont contraires aux principes généraux de la coopération internationale et à la bonne foi. Elles peuvent avoir des effets néfastes sur les personnes concernées qui, souvent détenues, bénéficieraient d'un retour rapide.

10. La Conférence sur la CEI,⁷ qui a étudié en 1996 les problèmes du déplacement, a rappelé aux Etats leur devoir d'accepter le retour de leurs nationaux, y compris ceux qui se trouvent illégalement dans d'autres pays. La Conférence, dans la suite pratique qui lui a été donnée, a étudié tout particulièrement le sujet du retour des migrants en situation irrégulière, reconnaissant que le retour effectif et la réadmission de ces migrants sont indispensables à la prévention de la migration illégale et du trafic de migrants. Il a été suggéré que les mécanismes nationaux, bilatéraux et multilatéraux visant à faciliter le retour des migrants illégaux pourraient constituer un moyen d'échanger l'information, de coopérer à l'organisation du transport et de régler les problèmes relatifs aux pratiques de réadmission.

11. Il pourrait se révéler nécessaire d'élaborer ou de développer une législation intérieure et des réglementations administratives dans certains pays d'origine pour permettre le retour rapide, moyennant, en particulier, la garantie de la délivrance rapide de documents de voyage et d'identité ou la réduction des documents nécessaires à l'établissement de la preuve de la citoyenneté. Des consultations internationales plus poussées, assorties de services consultatifs et d'assistance technique, pourraient également être requises dans ce domaine. Les pays éprouvant de grandes difficultés à renvoyer des personnes qui n'ont pas besoin de protection internationale pourraient également envisager de conclure des accords de retour ou de réadmission avec les pays d'origine pour faciliter la délivrance de documents de retour ou accélérer le processus de retour.

IV. ROLE DU HCR

12. Les conclusions d'une importante étude interne conduite par les délégations du HCR en Europe en 1996 ont révélé que tous les pays européens ne considéraient pas le retour des cas déboutés comme une difficulté ou comme un processus nécessitant une assistance extérieure supplémentaire. Dans un certain nombre de pays, le processus de déportation se déroule sans heurts, et les dispositions existantes avec les organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernementales concernées, telles que l'Organisation internationale pour la migration (OIM), couvrent adéquatement les besoins.

13. Cette même étude a, toutefois, conclu qu'un certain nombre de pays rencontrent des difficultés liées :

• aux problèmes logistiques dans la mise en oeuvre du retour;

• aux coûts financiers du retour, particulièrement depuis les pays extérieurs à la région;

• aux obstacles érigés par les pays d'origine (non-délivrance des documents de voyage et d'identité, déni ou non-reconnaissance de la citoyenneté, etc.);

• à la disparition avant l'achèvement du processus d'asile;

• aux questions politiques plus larges.

Les difficultés rencontrées dans ces domaines ne sont guère propices à une levée des obstacles en matière d'accueil ou à un aménagement des politiques restrictives en matière d'asile. La mise en oeuvre effective d'une politique cohérente en matière de renvoi dépendra essentiellement de l'aptitude des gouvernements à s'affranchir de ces obstacles.

14. Au plan des responsabilités, les demandeurs d'asile déboutés ne tombent pas, en soi, dans le domaine de compétence du HCR, et l'aide du HCR aux programmes de retour a pris, à ce jour, la forme de bons offices, comme l'indique le rapport sur cette question à la troisième réunion du Comité permanent (EC/46/SC/CRP.36). Comme ce document le reconnaît, une participation du HCR au programme de retour peut favoriser l'ancrage de l'institution de l'asile face aux retombées néfastes du non-retour des cas déboutés. Le séjour prolongé de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale (et, en règle générale, le non-retour des migrants illégaux) a entraîné dans son sillage un durcissement des régimes de contrôle à l'immigration, des accrocs dans les procédures d'asile et des déficiences dans la fourniture d'une protection internationale à tous ceux qui en ont besoin. Dans ce sens, la prolongation du séjour constitue également un problème pour le HCR, car elle crée des obstacles à l'exercice de son mandat de protection.

15. Si l'on peut établir directement ou indirectement que la participation du HCR au processus de retour peut lui permettre de mieux s'acquitter de ses responsabilités statutaires en matière de protection et de solutions, il n'existe pas de raisons impérieuses découlant de son mandat de s'engager dans ce domaine. Parmi les principaux critères régissant l'engagement du HCR, il convient de citer les deux conditions suivantes devant impérativement être remplies :

1. La participation du HCR doit être tout a fait compatible avec son mandat humanitaire de protection des réfugiés;

2. Le retour est considéré comme étant essentiellement une question à traiter au plan bilatéral avec les pays concernés, le HCR y jouant un rôle d'appoint, idéalement dans le cadre d'un dispositif interinstitutionnel.

16. En outre, les responsabilités du HCR en matière de protection exigent que son engagement se fonde sur sa conviction qu'il n'existe aucune raison valable de protection justifiant qu'un groupe de personnes ne soit pas tenu de rentrer, et que sa participation s'avère bénéfique tant pour la protection des personnes que pour l'institution de l'asile.

17. Dans le rapport qu'il a présenté à la troisième réunion du Comité permanent (EC/46/SC/CRP.36), le HCR a indiqué sa définition du terme « demandeurs d'asile déboutés », se référant aux « personnes n'ayant pas besoin de protection internationale ». Il se peut que les demandeurs d'asile déboutés continuent d'avoir droit à la protection internationale si l'asile est refusé aux personnes pouvant prétendre au statut de réfugié;⁸ en outre, le fait que les autorités compétentes d'un Etat aient déterminé qu'une personne ne répond pas à la définition du réfugié ne signifie pas nécessairement qu'il ou elle n'a pas besoin de protection internationale.⁹ Si des demandeurs d'asile sont rejetés au cours du processus d'asile mais ne peuvent être renvoyés en raison d'un conflit armé ou d'une agitation générale, la reconnaissance de leur besoin constant de protection facilitera la prolongation de leur séjour dans le pays de refuge tant au plan juridique que politique. La question du retour des cas déboutés doit donc être liée aux consultations actuelles sur la fourniture d'une protection internationale à tous ceux qui en ont besoin. Le HCR espère que l'on aboutira à une définition plus claire des personnes qui, n'étant pas nécessairement des réfugiés au sens de la Convention, n'en seraient pas moins exposées à des dangers si elles rentraient chez elles.

18. Le HCR peaufine actuellement sa propre politique en matière de participation au retour. Toute décision de participer, à la requête des gouvernements, à une opération de retour, doit être précédée d'une analyse coût/avantages pour le HCR en regard de critères stricts de participation et doit revêtir un caractère exceptionnel plutôt que reconnu. Le HCR devrait également s'abstenir d'intervenir lorsqu'une autre institution est déjà sur place ou est mieux à même de conduire les activités nécessaires.

19. Pour autant que la participation du HCR à une opération de retour soit jugée appropriée, les activités qu'il peut mener à bien peuvent inclure l'échange et la diffusion d'informations sur l'évolution de la situation dans le pays d'origine dans la mesure où cela peut avoir une incidence sur le retour. Le HCR envisagerait plus sérieusement de prendre clairement position sur le caractère acceptable du retour de groupes spécifiques déboutés. Alors que la responsabilités primordiale incombe aux Etats concernés, le Haut Commissariat pourrait jouer de plus en plus un rôle de catalyseur dans ce domaine en facilitant le dialogue entre les Etats, en donnant des conseils aux entités nationales et en entreprenant certaines activités limitées de nature générale dans le pays d'origine, contribuant par là à la réalisation de l'objectif de réinsertion des rapatriés.

V. CONCLUSION

20. Toute mesure ou stratégie adoptée dans ce domaine doit comporter des éléments visant à traiter de façon humaine et efficace les demandeurs d'asile déboutés, conformément aux normes internationales pertinentes et dans un esprit de coopération internationale. Les mesures proposées doivent être compatibles avec les exigences en matière de droits de l'homme et ne doivent pas être préjudiciables aux besoins de protection des personnes non couvertes par l'application des instruments internationaux sur les réfugiés mais ayant néanmoins besoin de protection internationale. Il convient de se pencher davantage sur les causes profondes du départ ainsi que sur l'élaboration de politiques intégrées, tant au plan de la politique étrangère nationale qu'au plan multilatéral.

21. Il arrive souvent que l'on ne dispose pas de données statistiques sur les renvois forcés de demandeurs d'asile du fait qu'aucune distinction n'est établie entre les demandeurs d'asile déboutés et les autres étrangers. Le HCR encourage les Etats d'accueil à élaborer des méthodes plus fiables de collecte de données pour permettre aux Etats de mieux contrôler le taux de retour des demandeurs d'asile déboutés vers les pays d'origine.

22. Le HCR est prêt à étudier avec des organisations régionales les possibilités d'entreprendre ou de renforcer une action visant à régler le problème du retour au niveau régional. Le HCR est disposé à participer à tout débat sur cette question globale en coopération avec d'autres organisations compétentes. Une attention pourrait être accordée à la création d'un mécanisme où les gouvernements intéressés des pays hôtes et des pays d'origine pourraient débattre des questions relatives au retour, y compris la réadmission des demandeurs d'asile déboutés dans un esprit de coopération internationale.

1 Retour de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale (EC/46/SC/CRP.36 et Corr.1).

2 The Realization of Economic, Social and Cultural Rights (E/CN.4/Sub.2/1996/13, par. 5), Commission des droits de l'homme, quarante-huitième session.

3 Par exemple, concernant les demandes d'expulsion collective de migrants, indépendamment de leur situation juridique, l'article 22 de cette Convention est généralement cité comme un reflet exact de l'évolution du droit international dans ce domaine.

4 Le droit au retour a été consigné dans un certain nombre d'instruments des droits de l'homme, tels que l'article 13 2) de la Déclaration universelle des droits de l'homme; l'article 12 4) du Pacte international sur les droits civils et politiques; l'article 5 d) ii) de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale; et dans les conventions régionales sur les droits de l'homme ainsi que dans la législation nationale de différents pays.

5 Parmi les dispositions juridiques pertinentes, citons, par exemple, l'article 33 de la Convention de 1951, l'article 3 de la Convention contre la torture ou, par interprétation, l'article 7 du Pacte sur les droits civils et politiques ou l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme.

6 Dans le cas des apatrides, par « pays » on entend le pays de résidence habituel.

7 La Conférence sur les problèmes des réfugiés, des personnes déplacées, d'autres formes de déplacement involontaire et des rapatriés dans les pays de la Communauté d'Etats indépendants ainsi que les pays voisins concernés s'est tenue à Genève, les 30 et 31 mai 1996 (voir par. 11 du Programme d'action).

8 On a affaire à de tels rejets lorsque la reconnaissance du statut de réfugié et l'octroi de l'asile se fondent sur des critères différents comme, par exemple, l'application du concept de pays tiers sûr ou, en règle générale, lorsque le déni d'asile se fonde sur des raisons de sécurité nationale. Dans ce dernier cas, le HCR est généralement invité à faciliter la réinstallation de la personne concernée dans un pays tiers; voir par exemple les paragraphes 4 et 5 de l'article II de la Convention de l'OUA de 1969.

9 L'existence de personnes non couvertes par l'application de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 mais ayant néanmoins besoin d'une protection internationale est largement reconnue, y compris par le Comité exécutif. C'est ce qui se passe, par exemple, lorsque le statut de réfugié a été refusé à une personne en raison de la persécution d'agents extérieurs à l'Etat ou d'exigences déraisonnables relatives à la charge de la preuve.