Note sur les clauses d'exclusion

EC/47/SC/CRP.29

Description : 8ème réunion

NOTE SUR LES CLAUSES D'EXCLUSION

I. INTRODUCTION

1. Les instruments internationaux relatifs aux réfugiés régissant le droit des réfugiés établissent les critères de reconnaissance des réfugiés. Ils établissent également des critères en vertu desquels les personnes peuvent être exclues de la protection internationale. Le terme de « clause d'exclusion » se réfère aux dispositions juridiques conçues à cette fin. L'article 1 F de la Convention inclut un certain nombre de clauses d'exclusion :¹ « Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser :

a) qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes;

b) qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés;

c) qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux but et aux principes des Nations Unies. »

2. Un certain nombre d'événements sur la scène internationale ont conféré un intérêt nouveau à l'utilisation éventuelle des clauses d'exclusion, notamment les conflits en ex-Yougoslavie et au Rwanda. Du fait de ces conflits, l'attention s'est polarisée sur la capacité des mécanismes internationaux à identifier et à exclure des demandes injustifiées tout en fournissant une protection internationale aux réfugiés authentiques. Ce document précise la fonction des clauses d'exclusion en droit des réfugiés ainsi que leur application pratique.

A. Raisons d'être des clauses d'exclusion

3. Les clauses d'exclusion indiquées à l'article 1 F de la Convention de 1951 ont pour but de soustraire au bénéfice du statut de réfugié certaines personnes en raison d'infractions graves, en principe avant la quête d'asile. L'idée selon laquelle une personne ne mérite pas la protection en qualité de réfugié a trait aux liens intrinsèques existant entre les idées d'humanité, d'équité et le concept de réfugié. Les objectifs primordiaux de ces clauses d'exclusion sont de priver de cette protection les auteurs d'actes haineux et de crimes graves de droit commun et de préserver le pays d'accueil de l'entrée de criminels qui présentent un danger pour la sécurité de ce pays. Si la protection fournie par le droit des réfugiés permettait d'offrir la protection aux auteurs de graves délits, la pratique de la protection internationale entrerait directement en conflit avec le droit national et international et s'inscrirait en faux contre la nature humanitaire et pacifique du concept de l'asile. Sous cet angle, les clauses d'exclusion contribue à sauvegarder l'intégrité du concept de l'asile.

B. Principes généraux régissant l'application des clauses d'exclusion

4. En vertu de la Convention de 1951, la responsabilité d'établir l'exclusion incombe aux Etats. Le HCR est compétent à cet égard, conformément à son statut. Selon l'article 1 F de la Convention de 1951, les personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis les crimes en question tombent sous le coup des clauses d'exclusion. Les Etats doivent donc avancer des raisons vérifiables pour invoquer une clause d'exclusion. Les décisions en matière d'exclusion doivent être claires et raisonnées et le plaignant doit être entendu comme il se doit compte tenu des conséquences graves qu'entraîne obligatoirement le fait d'invoquer les clauses d'exclusion. En principe, les décisions en matière d'exclusion ne pourront être valablement prises que dans le contexte d'un examen complet des motifs d'une demande de statut de réfugié.

5. Les clauses d'exclusion sont soigneusement énumérées dans la Convention de 1951 et décrivent les situations dans lesquelles les personnes qui remplissent les exigences requises pour obtenir le statut de réfugié se voient néanmoins refuser la reconnaissance de ce statut. Refuser de protéger une personne du retour dans le pays d'origine où elle a une crainte fondée de persécution peut se traduire par la poursuite de la persécution, ou pire. L'utilisation de ces clauses d'exclusion est donc une mesure extrême. Les clauses d'exclusion doivent être interprétées dans un cadre étroit et d'une façon qui ne porte pas atteinte à l'intégrité de la protection internationale.

6. L'exclusion du statut de réfugié ne se traduira pas toujours par l'expulsion de la personne du pays d'asile dans la mesure où la personne exclue a toujours droit à la protection des lois régionales et internationales pertinentes. Par exemple, la personne peut encore être protégée du refoulement par l'article 3 1) de la Convention de 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants,² ou l'article 22 8) de la Convention américaine de 1969 sur les droit de l'homme.³ La personne exclue est également couverte par la législation de l'Etat concerné régissant la régularité de la procédure et les droits des étrangers.

II. CATEGORIES D'INFRACTIONS PASSIBLES D'EXCLUSION ET RESPONSABILITE INDIVIDUELLE

7. Les trois catégories d'actes et de crimes passibles d'exclusion spécifiés à l'article 1 F de la Convention sont : les crimes contre la paix, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité; les crimes politiques graves; et les agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.

A. Crimes au titre de l'article 1 F a) de la Convention de 1951; crimes contre la paix, crimes de guerre et crimes contre l'humanité

8. Ces crimes sont définis dans un large éventail de sources juridiques, notamment la Charte du Tribunal militaire international de 1945 (la Charte de Londres, article 6) et le Statut des tribunaux internationaux établis pour poursuivre les personnes soupçonnées de génocide et d'infractions au droit humanitaire au Rwanda et en ex-Yougoslavie.⁴ Tous les crimes spécifiés dans cette clause d'exclusion sont inclus dans le projet de statut du Tribunal pénal international permanent proposé, c'est-à-dire le génocide, les crimes contre l'humanité, les crimes de guerre et les crimes contre la paix. Certains crimes passables d'exclusion peuvent tomber dans plusieurs catégories tels que le génocide qui peut être considéré tant comme un crime de guerre que comme un crime contre l'humanité.

i) Crimes contre la paix

9. Cette catégorie de crimes couvre la planification ou la conduite d'une guerre d'agression ou d'une guerre en violation des traités internationaux. En 1974, l'Assemblée générale décrit « l'agression » comme « le recours à la force armée par un Etat contre la souveraineté, l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un autre Etat, ou de toute autre manière incompatible avec les principes de la Charte des Nations Unies » et cette définition est retenue dans le Projet de code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité de la commission de droit international·⁵ Dans la mesure où les crimes contre la paix menacent l'intégrité territoriale des Etats, les personnes passibles d'exclusion en vertu de cet article doivent représenter des Etats ou des entités assimilables à l'Etat dans le contexte de conflit armés internationaux.

ii) Crimes de guerre

10. Cette catégorie couvre les violations du droit international humanitaire ou du droit du conflit armé. L'article 6 b) de la Charte de Londres inclut dans cette catégorie, le meurtre ou les mauvais traitements infligés aux populations civiles et aux prisonniers de guerre, le meurtre d'otages, toute destruction aveugle de villes, bourgs ou villages ou toute destruction non justifiée par un impératif militaire. Les autres actes identifiés comme des crimes de guerre sont les « infractions graves » spécifiées dans les Conventions de Genève de 1949 et le Protocole additionnel I, notamment le meurtre intentionnel, la torture ou tout autre traitement inhumain (y compris les expériences biologiques), le fait d'infliger intentionnellement de grandes souffrances ou de graves atteintes à l'intégrité physique ou à la santé; les attaques sans discrimination atteignant la population civile ou les personnes en les sachant hors de combat, et les transferts de populations forcés. Le statut du tribunal international pour l'ex-Yougoslavie de 1993 inclut également une définition précise des crimes de guerre. Les crimes de guerre peuvent être perpétrés contre des victimes civiles ou militaires dans les conflits armés intérieurs et internationaux et la responsabilité individuelle pour les crimes de guerre ne requiert pas l'établissement d'un lien entre le coupable et un Etat ou une entité apparentée à l'Etat.

iii) Crimes contre l'humanité

11. Ils incluent des actes inhumains tels que le meurtre, l'extermination, l'esclavage et la déportation perpétrés contre une population civile avant ou pendant une guerre. Les crimes tels que la torture, le viol et la persécution, commis dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique contre une population civile pour des raisons nationales, politiques, ethniques, raciales ou religieuses constituent des crimes contre l'humanité. Le génocide, tel qu'il est défini dans l'article 2 de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 est un crime contre l'humanité⁶ Les crimes contre l'humanité se caractérisent par leur nature délibérée et ciblée, par leur caractère particulièrement haineux et, dans le cas du génocide, par l'intention de détruire un groupe particulier, en tout ou en partie. Contrairement aux crimes de guerre et aux crimes contre la paix, les crimes contre l'humanité peuvent également être commis en temps de paix ou du moins dans un contexte autre que la guerre, ce qui en fait la plus large des catégories mentionnées dans l'article 1 F a) de la Convention de 1951.

B. Responsabilité individuelle pour les crimes mentionnés à l'article 1 F a)

12. Un crime contre la paix requiert un lien entre les agissements d'une personne et un Etat ou une entité apparentée à l'Etat dans le contexte d'un conflit international. En revanche, l'exclusion du fait de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité peut découler d'un conflit intérieur et ne requiert pas de lien entre l'individu et l'autorité. En tant que telles, les agissements des guérillas, des rebelles, des milices ou des civils armés peuvent être étudiés aux fins d'exclusion en tant que crimes contre l'humanité et crimes de guerre.

13. Une personne peut être passible d'exclusion si elle était informée du risque d'exclusion et de la nature criminelle de l'infraction, si elle avait l'intention de la commettre et si son acte est le résultat d'un choix moral.⁷ Cette clause d'exclusion peut être invoquée contre un officier supérieur qui connaissait les infractions commises par un subordonné et qui n'a pas pris les mesures pour les éviter. Les subordonnés ne peuvent invoquer les ordres des supérieurs pour se protéger de l'exclusion, à moins que la désobéissance aux ordres ne leur ait fait courir, à eux et à leurs familles, un grand danger et à moins que le danger qu'ils aient pu courir soit plus grand que les souffrances physiques qu'ils ont infligées.

14. L'exclusion ne saurait être décidée sur la base d'une présomption. Si une personne demande l'asile après avoir occupé des fonctions importantes dans un régime connu pour s'être rendu responsable de graves violations des droits de l'homme, l'exclusion ne suivra qui si une enquête impartiale établit les éléments de la connaissance, de l'intention et du choix moral de la part de l'individu concerné. L'exclusion des membres d'organisations qui commettent des crimes ou incitent à la violence doit être examinée sous cet angle. Parmi les autres considérations à étudier, il convient de mentionner la position de la personne dans la hiérarchie de l'organisation et le caractère volontaire de son adhésion.

15. La notion de participation personnelle requise pour établir l'exclusion doit également être examinée. Alors que la clause d'exclusion ne s'appliquera pas à l'observateur passif d'un crime, une personne dont les agissements contribuent au crime, par le biais d'ordres, d'incitations ou de complicité, peut être passible d'exclusion. On peut citer un cas où les personnes qui avaient assisté de leur plein gré à des séances de tortures et qui ont pris des notes se sont vues catégoriquement exclues du statut de réfugié. De même, les clauses d'exclusion s'appliqueraient à un médecin qui préparerait et ausculterait les victimes de tortures ou un administrateur qui préparerait les listes noires de candidats aux fins de génocide ou de purification ethnique.

C. Crimes non politiques graves - Article 1 F b)

16. L'article exclut les personnes dont les crimes passés relevant d'une autre juridiction sont particulièrement énormes. La « gravité » d'un crime peut dépendre d'autres facteurs, tels que l'étendue des dommages infligés à la personne physique, ou à la propriété, et le type de sentence pénale qu'il encourt au sein du système juridique concerné. Le viol, l'homicide, le vol à main armée et l'incendie sont des exemples de crimes qui ont toutes les chances d'être considérés comme graves dans la plupart des Etats. Il est important de rappeler que l'intention de cet article est de concilier l'objectif de rendre justice à un réfugié, même s'il a commis un crime, et le souci de protéger la communauté du pays d'asile du danger que représentent des éléments criminels fuyant la justice. Cet article doit être lu en parallèle avec l'article 33 de la Convention de 1951, qui permet le renvoi d'un réfugié dont on aura des raisons sérieuses de penser qu'il représente un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant fait l'objet d'une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave constitue une menace pour la sécurité de ce pays.

17. En outre, le crime grave ne doit pas être de nature apolitique, ce qui implique que d'autres motifs tels que des raisons ou des avantages personnels prédominent. De plus en plus, les traités d'extradition précisent que certains crimes, notamment les actes de terrorisme, doivent être considérés comme apolitique aux fins de ces traités, bien qu'ils contiennent presque toujours des clauses de protection à l'égard des réfugiés. Pour qu'un crime soit considéré comme politique, son objectif politique doit également, aux fins de cette analyse, être conforme à l'exercice des droits de l'homme et des libertés fondamentales.⁸ Les crimes qui infligent délibérément d'extrêmes souffrances humaines ou qui violent les règles du droit international jus cogens, ne sauraient être justifiés par un objectif politique quelconque.

18. Même si la nature grave et non politique d'un crime est établie, il faut procéder à un exercice comparatif avant d'invoquer cette clause d'exclusion. Cette comparaison aura pour but de s'assurer que l'exclusion ne se traduira pas par des souffrances plus grandes pour l'auteur que celles que justifient les crimes présumés. En conséquence, la gravité doit être évaluée en fonction du niveau de persécution auquel l'auteur sera probablement confronté dans le pays d'origine. Si la persécution crainte est si grave qu'elle mette en danger la vie ou la liberté de l'auteur, alors seul un délit extrêmement grave justifiera l'application de cette clause d'exclusion.⁹

19. L'article 1 F b) demande que les crimes en question soient commis « en dehors du pays d'accueil avant que les personnes y soient admises comme réfugiés ». Ce pourrait être le pays d'origine ou un autre pays. Ce ne peut jamais être le pays où le demandeur demande à être reconnu comme réfugié. Les réfugiés qui commettent des crimes graves dans le pays de refuge ne tombent pas sous le coup de la clause d'exclusion. Ils relèvent du droit pénal de ce pays et des articles 32 et 33 2) de la Convention de 1951 s'il s'agit de crimes particulièrement graves. Alors que l'article 1 F b) n'offre aucune précision sur le rôle de l'expiation, l'usage a voulu qu'on l'interprète comme s'appliquant essentiellement aux personnes fuyant la justice et non pas à ceux qui ont déjà purgé leur peine, à moins qu'ils ne soient considérés comme représentant toujours une menace pour la nouvelle communauté.

D. Actes contraires aux vues et principes des Nations Unies - Article 1 F c)

20. En vertu de cet article, les personnes « coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies » sont passibles d'exclusion¹⁰ Etant donné que la Charte des Nations Unies s'adresse en premier lieu aux Etats membres et à l'Organisation elle-même, il en découle que, de par leur nature même, ces objectifs et principes ne peuvent être violés que par des personnes qui ont été étroitement liées aux plus hautes autorités d'un Etat ou d'une entité apparentée. Dans un cas d'application de l'article 1 F c), un ancien Président s'est vu catégoriquement refuser le statut de réfugié du fait de son rôle dans les violations extrêmement graves des droits de l'homme perpétrées sous sa présidence. Les remarques de certains délégués à la Conférence de plénipotentiaires, au moment de la rédaction de la Convention de 1951, indiquent que les rédacteurs ont voulu, par cet article, que les persécuteurs eux-mêmes ne soient pas protégés en tant que réfugiés. En même temps, des préoccupations ont été émises sur le fait que l'ambiguïté de cette disposition peut être une porte ouverte à l'abus.

III. DEFIS DANS L'APPLICATION DES CLAUSES D'EXCLUSION

21. Dans un climat où les défis à l'asile sont nombreux, les clauses d'exclusion ne doivent pas devenir une autre possibilité de refuser aux cas méritants l'accès à la protection internationale. Pour minimiser les possibilités d'abus, l'application des clauses d'exclusion doit toujours faire l'objet de procédures impartiales, sur la base de règles claires régissant leur usage.

22. Les cas d'afflux massifs présentent des dilemmes particuliers dans ce domaine. La détermination individuelle de statut pour l'ensemble des demandeurs d'asile peut se révéler impossible dans la pratique bien que l'attribution prima facie du statut de réfugié signifie parfois que les persécuteurs reçoivent une forme de protection internationale au même titre que les victimes de la persécution. Au cours d'arrivées massives, l'impératif humanitaire fondamental visant à préserver des vies implique que l'asile et l'assistance matérielle prennent initialement le pas sur la nécessité d'identifier les personnes ne méritant pas le statut de réfugié. Il est crucial toutefois que l'examen visant à envisager la possibilité d'exclure certains individus intervienne aussitôt que possible. Le statut de réfugié peut être retiré si les faits justifiant l'exclusion d'un individu sont ultérieurement découvert.

23. La fuite de presque 2 millions de réfugiés rwandais en 1994 a illustré les difficultés extrêmes qu'il y a à identifier les cas passibles d'exclusion dans les situations d'afflux massifs. D'emblée, il était de notoriété publique que l'afflux comprenait de haut fonctionnaires de l'ancien Gouvernement rwandais et des officiers de l'armée, des membres des milices interahamwe et leurs sympathisants civils, qui avaient collaboré ou participé à des crimes contre l'humanité. L'Etat concerné est responsable de désarmer les combattants entrant sur un territoire neutre et d'assurer le caractère civil des camps de réfugiés. Il est clair que l'évaluation des possibilités d'appliquer les clauses d'exclusion aurait été grandement facilitée si, conformément au droit humanitaire et international, les éléments armés et leur structure hiérarchique avaient été physiquement séparés dès l'arrivée. Il aurait été plus facile de procéder à cette séparation au début de l'afflux lorsque les éléments suspects devaient encore se fondre dans la population des camps. Au fil du temps, l'absence d'une capacité de mise en oeuvre a rendu plus difficiles la séparation et l'appréhension des suspects.

24. La communauté internationale doit considérer le caractère exclusivement civil des camps de réfugiés et les principes d'exclusion comme des impératifs qui peuvent et doivent être respectés parallèlement à la réalisation des objectifs d'assistance humanitaire. La leçon que l'on peut tirer de la crise de réfugiés au Rwanda est que ces élément vitaux doivent être indissociables, particulièrement dans les situations d'afflux massifs.

IV. CONCLUSION

25. Les clauses d'exclusion contribuent à maintenir l'intégrité de l'institution de l'asile en n'accordant pas les droits et avantages attachés à la possession du statut de réfugié aux personnes soupçonnées de violations caractérisées du droit ou d'agissements criminels graves. De toute évidence, il est souhaitable d'établir un lien cohérent entre l'interprétation et l'application des clauses d'exclusion dans un climat de coopération entre les Etats et le HCR. Les clauses d'exclusion font partie de la définition de la personne qui a le droit de bénéficier de l'asile. Pour cette raison, les principes régissant leur application incluent des garanties qui minimisent la possibilité d'abuser des droits des réfugiés et des demandeurs d'asile et qui s'emploient à renforcer l'obligation du non-refoulement. La cheville ouvrière de ces principes est que l'intérêt national que servent les clauses d'exclusion ne peut s'affirmer aux dépens des droits des réfugiés authentiques ou au détriment des préceptes fondamentaux de protection internationale.

1 Il est important de noter qu'il existe d'autres clauses d'exclusion. Les articles 1 D et 1 E de la Convention de 1951 excluent également les personnes recevant déjà une assistance des Nations Unies (c'est-à-dire celle qui ont accès à la protection nationale ou autre). Ces catégories tombent hors du champ de ce document, tout comme les clauses d'exclusion contenues dans le statut du HCR et la Convention de l'OUA de 1969. Dans tous les cas, la liste des clauses d'exclusion contenu dans les instruments internationaux est exhaustive. Une analyse interne détaillée de l'application de ces clauses d'exclusion a été donnée par le HCR à la fin de 1996 (Note sur le caractère applicable des clauses d'exclusion, HCR/IOM/83/96-FOM/93/96 du 2 décembre 1996); des exemplaires peuvent être obtenus sur demande auprès de la Division de la protection internationale.

2 Article 3 1). « Aucun Etat partie n'expulsera, ne refoulera, ni n'extradera une personne vers un autre Etat où il y a des motifs sérieux de croire qu'elle risque d'être soumise à la torture. »

3 Article 22 8). « En aucun cas l'étranger ne peut être renvoyé ou refoulé dans un autre pays, que ce soit son pays d'origine ou non, lorsque son droit à la vie ou à la liberté individuelle risque de faire l'objet de violations en raison de sa race, de sa nationalité, de sa religion, de sa condition sociale ou en raison de ses opinions politiques. »

4 Parmi les autres sources : la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 (la Convention pour le génocide); les quatre Convention de Genève relatives à la protection des personnes civiles en temps de guerre; les Principes de coopération internationale en ce qui concerne le dépistage, l'arrestation, l'extradition et le châtiment des individus coupables de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité de 1973 (Résolution 3074 (XXVIII) de l'Assemblée générale du 3 décembre 1973; le Protocole additionnel de 1977 aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatives à la protection des victimes de conflits armés (Protocole additionnel I); la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (appelée la Convention contre la torture) de 1984.

5 Voir résolution 3312 (XXIX) de l'Assemblée générale de 1974; ainsi que le Projet de code ILC, article 15.

6 « ... Actes commis dans l'intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux, comme tels : a) meurtres de membres du groupe; b) atteinte graves à l'intégrité physique ou mentale de membres du groupe; c) soumission intentionnelle du groupe à des conditions d'existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle; d) mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe; e) transfert forcé d'enfants du groupe à un autre groupe. »

7 Un « choix moral » n'est possible que lorsque l'individu peut se désolidariser d'une situation criminelle sans qu'il encoure de graves dangers pour sa vie ou celle des membres de sa famille.

8 Par exemple, la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés spécifiait que les motifs de la protection des réfugiés étaient « la persécution ou la crainte de persécution ... du fait de la race, de la religion, de la nationalité ou des opinions politiques, pourvu que ces opinions ne soient pas en conflit avec les principes des Nations Unies tels qu'ils sont consignés dans le préambule de la Charte des Nations Unies ». Annexe 1, Section C 1) a), Constitution OIR, 1946.

9 Lorsque la comparaison entre la gravité du délit et le niveau de persécution craint penche en faveur de la non-exclusion, l'Etat accordant l'asile peut décider que le délit relève de sa compétence.

10 Préambule et article 1 et 2 de la Charte des Nations Unies. Les buts des Nations Unies (Charte des Nations Unies, article 1) sont « de maintenir la paix et la sécurité internationales ... de développer entre les nations des relations amicales, de réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes ... et en encourageant le respect des droits de l'homme », et de servir de centre où s'harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes. Les principes des Nations Unies (article 2 de la Charte des Nations Unies) sont l'égalité souveraine de tous ses membres, le fait que tous les membres doivent remplir de bonne foi les obligations qu'ils ont assumées aux termes de la Charte, le règlement pacifique des différends; le non-recours à la menace ou à l'emploi de la force contre l'intégrité territoriale ou la dépendance politique de tout Etat ou de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies l'assistance dans toute action entreprise conformément aux dispositions de la Charte; et la non-assistance à un Etat contre lequel l'organisation entreprend une action préventive ou coercitive; la garantie que les membres agissent conformément aux principes des Nations Unies et la non-intervention dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat.