Rapport sur les consultations techniques informelles sur les frais fixes des ONG partenaires

EC/46/SC/CRP.21

RAPPORT SUR LES CONSULTATIONS TECHNIQUES
INFORMELLES SUR LES FRAIS FIXES DES ONG PARTENAIRES

1. Dans une décision du Comité exécutif de 1995, le Haut Commissaire a été invité à lancer un processus de consultations techniques informelles sur la question des frais fixes pour les partenaires d'exécution non gouvernementaux, particulièrement les frais de Siège (A/AC.96/860, par. 21 i)). Ce rapport décrit brièvement ce processus de consultations et présente à l'approbation du Comité permanent un projet de décision (annexe I) qui indique ses résultats. On rappellera que la même décision du Comité exécutif a autorisé le Comité permanent, s'il l'estime judicieux, de prendre une décision à ce sujet au cours de ses délibérations de 1996.

2. Quatre réunions consultatives ont eu lieu : 18 décembre 1995; 25 janvier; 29 février et 13 mars 1996. Trente-deux missions permanentes et la Délégation de la Commission européenne ont participé à ces consultations. Le Directeur du Département des affaires humanitaires à Genève et les représentants d'organisations non gouvernementales ont participé aux consultations du 29 février 1996.

3. Au cours de ces consultations, les documents suivants ont été présentés :

• Note d'information (HCR/INFCON/1, 13 décembre 1995);

• Document d'information des ONG sur les frais fixes de Siège (29 février 1996);

• Résumé des consultations informelles sur les frais fixes (HCR/INFCON/2, 6 mars 1996).

Une série de tableaux ainsi que la correspondance liée à ces consultations ont également été mises à disposition.

4. La réunion du 13 mars 1996 a examiné le Résumé des consultations informelles sur les frais fixes (HCR/INFCON/2), document préparé par le HCR. Ce document, fournissant un résumé des discussions à ce jour, a également proposé une politique modifiée et clarifiée sur les dépenses d'appui aux ONG. Les éléments de cette politique sont contenus dans la décision ci-jointe. Présentant ce document, le Directeur de la Division des programmes et de l'appui opérationnel attire l'attention sur un certain nombre de questions. Concernant le chiffre proposé de 8 pour cent, le Directeur note qu'il s'agit là d'un chiffre moyen établi à l'issue de consultations avec les ONG. Il fait toutefois remarquer que si les dépenses réelles d'appui des ONG sont inférieures, c'est alors ce pourcentage qui serait appliqué. Dans ses discussions avec les ONG, ces dernières soulignent le fait que des pressions s'exercent sur elles pour demander la réduction du niveau de leurs frais fixes. Compte tenu du nombre de paramètres liés à cette proposition, le HCR juge difficile à ce stade de procéder à une évaluation de l'incidence financière nette de la proposition.

5. Dans leurs commentaires sur la politique proposée, les délégations se félicitent du dialogue constructif entre le HCR et les ONG partenaires ayant permis à ces consultations de progresser et d'aboutir à une décision pouvant être présentée au Comité permanent aux fins d'adoption. Certaines délégations, appuyant ce processus, font remarquer qu'elles attendent toujours des instructions finales. Deux délégations demandent des éclaircissements sur la base du pourcentage initial standard proposé de 8 pour cent. Bien qu'il soit reconnu qu'il serait difficile au HCR d'indiquer l'incidence financière de cette nouvelle politique (compte tenu des conditions dans lesquelles elle sera appliquée) plusieurs délégations demandent néanmoins au HCR de donner un chiffre indicatif. Le HCR s'engage à consulter les ONG sur ces questions et à établir un rapport sur le fruit de ces discussions à l'intention du Comité permanent.

6. Concernant le projet de décision proposé, une délégation estime qu'elle doit souligner le principe de partenariat en vertu duquel les ONG contribuent aux programmes de réfugiés avec les ressources qu'elles ont elles-mêmes recueillies; on estime également que les préoccupations connexes du Comité des Commissaires aux comptes (A/AC.96/853, par. 85-90) et du CCQAB (A/AC.96/853/Add.1, par.10) doivent également être mentionnées. Une autre délégation estime que la nécessité d'un dialogue systématique entre le HCR et les ONG pour résoudre d'autres problèmes d'intérêt mutuel doit également être mentionnée dans la décision. La réunion décide que le document HCR/INFCON/2 (sans le projet de décision initial) sera également annexé (voir annexe II), aux fins d'information, à ce rapport.

Projet de décision sur les frais fixes des ONG partenaires

Le Comité permanent,

D1. Se félicite des propositions relatives à une politique révisée et clarifiée sur les dépenses d'appui aux ONG internationales exposée dans le document EC/46/SC/CRP.21;

D2. Réaffirme l'importance du principe de partenariat en vertu duquel les ONG contribuent aux programmes de réfugiés avec les ressources qu'elles recueillent elles-mêmes;

D3. Encourage tous ceux qui sont en mesure de le faire d'aider les ONG à continuer d'assumer ces dépenses d'appui, ou de se doter de la capacité nécessaire, et particulièrement les frais d'appui au Siège, au vu de la charge déjà lourde pesant sur les fonds volontaires du HCR;

D4. Reconnaît néanmoins que les dépenses d'appui relatives au Siège des ONG internationales mettant en oeuvre des programmes pour le compte du HCR doivent être légitimement imputées sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires;

D5. Décide qu'à la requête d'une ONG, le HCR doit participer à la couverture des dépenses d'appui relatives au Siège sous réserve des conditions ci-dessous :

a) qu'un pourcentage standard soit appliqué par le HCR concernant ces coûts pour tous les fonds fournis par le HCR à l'exception des fonds débloqués pour des activités qui n'entraînent pas de frais d'appui relatifs au Siège;

b) que, dans les cas où le pourcentage réel vérifié de dépenses d'appui relatives au Siège d'une ONG est inférieur au pourcentage standard, c'est le pourcentage le plus bas qui s'applique;

c) qu'afin d'avoir droit à cet appui, la contribution d'une ONG au programme concerné doit être définie par le HCR comme permettant au moins de compenser la contribution totale du HCR à toutes les dépenses d'appui;

d) qu'une contribution des ONG à un programme soit définie comme un apport qui, sinon, serait imputé légitimement sur les fonds du HCR;

e) que le calendrier aux termes duquel une contribution des ONG sera prise en considération sera l'année civile en cours ou antérieure;

f) que la portée géographique conférant à une contribution des ONG sa recevabilité sera un programme régional du HCR, lorsqu'un tel programme existe, ou, sinon, un programme à l'échelle du pays tout entier;

D6. Souscrit à l'établissement initial du pourcentage standard à 8 pour cent;

D7. Encourage le HCR à poursuivre le dialogue avec les ONG sur d'autres questions d'intérêt mutuel;

D8. Demande au Haut Commissaire de tenir le Comité permanent régulièrement informé de la mise en oeuvre et de l'incidence financière de la nouvelle politique, gardant à l'esprit les observations du Comité des Commissaires aux comptes des Nations Unies et du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires.

RESUME DES CONSULTATIONS INFORMELLES SUR LES FRAIS FIXES¹

I. INTRODUCTION

1. Les documents EC/1995/SC.2/CRP.27 du 4 septembre 1995 (« Le HCR et ses partenaires d'exécution ») et HCR/INFCON/1 du 13 décembre 1995 (Note d'information préparée pour la première de ces consultations informelles) expose l'historique du partenariat entre le HCR et les ONG et la politique actuelle du HCR sur la couverture des coûts des ONG relatifs à la mise en oeuvre de projets financés par le HCR. A la troisième de ces consultations, le 29 février 1996, les représentants de la communauté des ONG ont présenté leurs vues et recommandé un mécanisme visant à instituer une contribution du HCR destinée à couvrir partiellement la composante de ces coûts relative au Siège. Lors de cette même réunion, le HCR a présenté ses vues. Les participants ont estimé que des progrès substantiels avaient été accomplis vers une solution aux problèmes ayant motivé ces consultations. Le HCR a été invité à préparer un document tenant compte des opinions exprimées au cours de cette consultation. Ce document examine les questions posées et suggère ensuite une modification de la politique actuelle du HCR.

II. DEFINITIONS

2. Différents termes sont utilisés pour distinguer différents types de coûts et il n'existe aucune définition standard universellement admise. Les descriptions les plus courantes des coûts sont les suivantes : administratifs; d'exécution; directs; relatifs au Siège; nationaux; indirects; non opérationnels; opérationnels; fixes; de programme et d'appui. Selon le contexte et la pratique, le même terme peut désigner différents coûts et différents termes peuvent couvrir les mêmes coûts ou des coûts se chevauchant. Le terme de « frais fixes » est peut être le terme générique le plus couramment utilisé (mais éventuellement aussi le plus vague) et couvre fréquemment la plupart des dépenses générales de fonctionnement, exprimées sous forme de pourcentage. Comme certains gouvernements ont décrit leurs pratiques au cours de ces consultations, le terme peut également se référer à une contribution s'ajoutant à celle qui a trait aux coûts d'appui aux projets évalués plus directement.

3. Ce document utilise deux termes : coûts opérationnels, définis comme les coûts de l'activité elle-même et coûts d'appui, définis comme nécessairement afférents à l'appui et à la gestion de l'activité. Il convient de noter que le personnel peut être soit un coût opérationnel, soit un coût d'appui. En règle générale, plus le personnel est basé sur le site de l'activité, plus il a tendance à être un coût opérationnel.

4. Les coûts opérationnels sont souvent encourus sur plusieurs lieux. Ils peuvent aller du site de l'activité aux bureaux nationaux et régionaux des ONG jusqu'au siège d'une ONG internationale. Les coûts d'appui couvrent tout un éventail allant de frais clairement et directement imputables à l'appui d'une activité, (par exemple le personnel administratif, les frais de voyage et de communication entièrement consacrés à l'activité) à ceux qui sont moins clairement ou directement attribuables à l'activité et qui, pour cette raison, sont souvent calculés au prorata (par exemple des bureaux ou des services partagés, des services communs de comptabilité et de finances). Certains coûts ou même un pourcentage de ces coûts ne sont absolument pas des dépenses d'appui dans ce contexte : par exemple les coûts relatifs aux activités de promotion d'une ONG, la collecte de fonds et les relations extérieures.

III. EXAMEN DES QUESTIONS POSEES

5. Les réponses à trois questions connexes sont jugées indispensables à la résolution des problèmes soulevés avant les consultations informelles. Tout d'abord, quelle est la nature et le niveau de la contribution d'une ONG permettant de qualifier la relation qui la lie au HCR, par rapport à un contrat assujetti aux procédures normales inhérentes à l'achat de services ? Deuxièmement, quels coûts d'appui peuvent être légitimement imputés sur les fonds volontaires du HCR canalisés par les ONG ? Troisièmement, si les coûts d'appui au siège d'une ONG internationale peuvent être légitimement imputés sur ces fonds, quelles sont les dispositions appropriées pour les couvrir ?

6. La première question tourne autour de la contribution de l'ONG à une entreprise commune. Le concept de partenariat repose sur une contribution importante de l'ONG. Le fait que ces ONG apportent de telles contributions est évident et s'est longtemps fondé sur le postulat selon lequel la relation est en fait une relation de partenariat, et non pas d'ordre contractuel. Il s'est révélé extrêmement difficile d'évaluer le niveau de cette contribution pour un certain nombre de raisons. Ce que l'on peut considérer comme contribution a souvent manqué de clarté, tout comme la valeur indicative qu'il convient de lui conférer. Pour résoudre cette question, il convient d'élaborer un instrument de mesure permettant d'établir le type et le niveau minimum requis d'une contribution d'une ONG internationale pour donner lieu à un partenariat; cet outil de mesure est suggéré dans la proposition ci-dessous.

7. Si la contribution de l'ONG n'atteint pas ce niveau minimum, la relation dans le cadre de la mise en oeuvre de ce projet serait considérée comme de type contractuel et le HCR déterminerait s'il est approprié de procéder ainsi ou si d'autres dispositions de mise en oeuvre ne seraient pas plus appropriées. A cet égard, il convient de remarquer qu'il y a des occasions où le HCR demande à une ONG d'entreprendre la mise en oeuvre d'un projet qui, aux yeux de l'ONG, ne constituent pas une priorité de financement. Il peut être également noté que, dans le souci de se doter des capacités nécessaires et d'assurer une réponse appropriée, le HCR accorde aux ONG locales une marge de manoeuvre considérable dans la détermination d'une contribution fondant un partenariat. Ces situations ne sont pas examinées dans ce document.

8. Dans l'étude de la deuxième question, une distinction peut être établie entre ce qui est légitime et ce qui est désirable. Comme il est indiqué ci-dessus, les coûts d'appui sont imputés légitimement sur les fonds volontaires du HCR dans la mesure où ils découlent nécessairement de l'accord d'une ONG concernant la mise en oeuvre d'un projet financé par le HCR. Concernant le caractère souhaitable de l'imputation de ces coûts sur les fonds du HCR, la politique du HCR a eu pour but d'encourager les ONG locales en se montrant très flexible dans la couverture de leurs dépenses d'appui. Pour les ONG internationales, toutefois, la politique adoptée a voulu qu'elles couvrent leurs propres dépenses d'appui, bien qu'une flexibilité plus grande soit accordée à la couverture de leurs coûts nationaux (et régionaux) plutôt qu'à leurs coûts de siège. Le HCR s'est efforcé jusqu'à présent d'éviter de couvrir les dépenses de siège sauf à titre exceptionnel. Il s'est révélé difficile de définir ce que l'on peut qualifier d'exceptionnel et la pratique à ce jour n'a pas été très cohérente.

9. La différence d'approche entre les coûts d'appui des ONG internationales au plan national et au siège vient en partie du fait que les dépenses d'appui au plan national sont généralement plus faciles à identifier et à ventiler. Par ailleurs, le HCR estime que les ONG doivent éviter de dépendre du financement du HCR pour l'entretien de leur siège; il est en effet reconnu que plus la part des activités totales des ONG financée par le HCR est limitée, plus leur dépendance est faible. En règle générale, le HCR estime que son partenariat avec les ONG internationales a bénéficié du fait qu'il ne participait pas financièrement à l'entretien de leur siège et n'était pas considéré comme un donateur institutionnel.

10. Le HCR reconnaît que cette approche demande aux ONG internationales partenaires de consacrer une part plus importante de leurs propres fonds aux dépenses d'appui que ne le voudrait le volume des activités opérationnelles qu'elles financent elles-mêmes. Certains partenaires n'ont pas voulu, ou certains n'ont pas pu, assumer cette charge supplémentaire. D'autres ont choisi de ne pas demander au HCR d'assumer les coûts d'appui au siège pour des activités opérationnelles financées par le HCR. La proposition ci-dessous tient compte de ces facteurs.

11. La troisième question, la plus difficile à résoudre, concerne les coûts d'appui au siège des ONG internationales. Il existe un certain nombre de dispositions pratiques possibles au cas où le HCR devrait assumer ces coûts. Trois options ont été examinées par le HCR et sont exposées brièvement ci-dessous.

IV. OPTIONS

12. Les options ci-dessous concernent une contribution du HCR aux dépenses d'appui aux frais de Siège des ONG internationales.

12.1 Option 1 : Ces coûts doivent être calculés au cas par cas et poste par poste. L'inconvénient est alors que les coûts doivent être renégociés à chaque accord et que les résultats de cette politique ont peu de chances d'être transparents ou cohérents.

12.2 Option 2 : Ces coûts pourraient être calculés sur la base du pourcentage des coûts réels d'appui au siège de l'ONG considérée pour la totalité de ses activités opérationnelles. Un certain nombre d'ONG utilisent cette méthode pour leur propre budgétisation, ce pourcentage étant régulièrement révisé par leurs vérificateurs des comptes. Tout en étant plus simple et transparente que l'option 1, cette option pourrait être considérée comme favorisant les ONG ayant des coûts de siège relativement plus élevés et - toutes choses étant égales par ailleurs - pourrait amener le HCR à s'efforcer de travailler avec les ONG présentant le pourcentage le plus faible.

12.3 Option 3 : Ces coûts pourraient être calculés à l'aide du même pourcentage standard pour l'ensemble des ONG et des projets, sauf si le pourcentage des coûts réels d'appui au siège d'une ONG est inférieur, auquel cas de dernier pourcentage s'appliquerait. Cette option est la plus simple, la plus transparente et la plus cohérente des trois.

13. L'option 3, assortie de l'exigence selon laquelle les ONG apportent une contribution au moins égale à la contribution totale du HCR aux dépenses d'appui, est plus ou moins celle qui a été proposée par les ONG le 29 février 1996. Ce serait l'option préférée du HCR. Comme les ONG l'ont fait remarquer, il convient de définir ce qui pourrait être considéré comme une contribution et quelle période et région géographique seraient pris en considération. Ces paramètres sont inclus dans la proposition ci-dessous.

V. PROPOSITION D'APPROCHE MODIFIEE POUR LES DEPENSES D'APPUI AU SIEGE DES ONG INTERNATIONALES

14. Le HCR estime que sa pratique concernant les coûts d'appui au siège des ONG internationales doit être modifiée. Sous réserve des conditions décrites ci-dessous, le HCR serait prêt, à la demande d'une ONG, à adopter l'option 3. Le pourcentage standard applicable serait initialement fixé à 8 %, comme proposé par les ONG. Ce pourcentage - à moins que le pourcentage réel des ONG ne lui soit inférieur - s'appliquerait à l'ensemble des fonds fournis par le HCR à l'exception de ceux qui doivent être utilisés à des fins autres que les coûts d'appui au Siège, tels que des achats locaux importants, exemple cité par les ONG.

15. La première condition majeure à cette modification serait que la contribution des ONG à ce partenariat particulier soit considérée par le HCR comme au moins suffisante pour compenser de façon efficace la contribution totale du HCR aux dépenses d'appui. Cela correspond à la proposition des ONG. La deuxième condition majeure, déjà implicite dans la formulation ci-dessus serait que la contribution calculée sur la base du pourcentage, n'excède pas les dépenses d'appui réelles de siège encourues dans la mise en oeuvre d'un projet financé par le HCR.

16. Pour savoir si une contribution des ONG satisfait la première condition majeure, les paramètres suivants pourraient être utilisés. Tout d'abord, ce que l'on entend comptabiliser comme une contribution des ONG est une contribution qui, sinon, aurait été légitimement imputée sur les fonds du HCR (les ONG mènent à bien et propose tout un éventail d'autres activités d'assistance pouvant directement ou indirectement bénéficier aux personnes relevant de la compétence du HCR mais non entreprises par le HCR et donc non prises en considération). Deuxièmement, la durée pendant laquelle une contribution des ONG serait prise en considération serait l'exercice financier écoulé et l'exercice financier en cours. (En conséquence, si une ONG a apporté une contribution supérieure au niveau compensatoire requis l'année précédente mais n'a pu maintenir ce niveau l'année suivante, l'excédent antérieur serait pris en considération). Troisièmement, la couverture géographique à l'intérieur de laquelle une contribution des ONG pourrait être examinée serait celle d'un programme régional du HCR, lorsqu'il en existe, ou d'un programme national tout entier. Si la proposition devait être adoptée, l'élaboration du calendrier de mise en oeuvre serait directement confiée au HCR et aux ONG.

VI. IMPLICATIONS

17. Il est difficile d'estimer l'augmentation nette de la charge sur les fonds du HCR et l'impact sur les ressources disponibles dans ce domaine si cette proposition était adoptée. Il n'y aurait aucune répercussion sur le niveau élevé de l'assistance aux dépenses d'appui aujourd'hui consenti aux ONG locales. Dans de nombreux accords, une part importante des dépenses d'appui d'ONG internationales au plan national est déjà couverte par le HCR. Certaines des dispositions exceptionnelles prévues pour les dépenses d'appui au siège constituent une contribution plus importante que celle prévue aux termes de la politique proposée. Le nombre d'ONG internationales susceptibles de demander une contribution aux frais d'appui de siège devrait dépasser le nombre d'ONG bénéficiant actuellement de dispositions exceptionnelles. Toutefois, si leurs propres fonds ainsi libérés étaient reprogrammés pour des activités nationales dont le financement était prévu par le HCR, cela compenserait l'augmentation imputable à la contribution du HCR au titre de cette proposition. La définition de ce qui constitue une contribution des ONG encouragerait les ONG à polariser leurs propres ressources sur des activités répondant aux critères d'additionalité directe sur le terrain. Le HCR devrait suivre de près l'impact réel de ces nouvelles dispositions.

VII. CONCLUSION

18. Il convient de modifier et de clarifier la politique actuelle. La proposition ci-dessus représente un compromis entre des opinions divergentes. Son adoption permettrait l'application d'une politique plus simple, plus transparente et plus cohérente que la pratique actuelle. Elle répondrait à la requête du Comité des commissaires aux comptes selon laquelle « le HCR devrait établir des normes permettant de réglementer comme il se doit les frais généraux incompressibles des partenaires opérationnels et en surveiller régulièrement l'application » (A/AC.96/853/Par.90) et répondrait aux préoccupations connexes du CCQAB qui a fermement avalisé l'opinion du Comité selon laquelle le HCR doit prendre de telles mesures (A/50/560, par.11). De façon plus générale, la politique clarifiée et modifiée aiderait le HCR dans ses efforts pour améliorer l'efficacité et la gestion de ses dispositions de mise en oeuvre par le biais des ONG.

1 Ce document, daté du 6 mars 1996, a été soumis sous la cote HCR/INFCON/2 lors des consultations techniques informelles sur les frais fixes des ONG qui se sont déroulées le 13 mars 1996.