La vérification des comptes des partenaires d'exécution

EC/46/SC/CRP.45

Description : 4ème réunion

LA VERIFICATION DES COMPTES DES PARTENAIRES D'EXECUTION

I. INTRODUCTION

1. La question du certificat de vérification des comptes des partenaires d'exécution a fait l'objet d'une attention considérable et d'un intérêt soutenu du Comité exécutif, du Comité des commissaires aux comptes, du Comité consultatif sur les questions administratives et budgétaires (CCQAB), des services de vérification interne des comptes et, au sein du HCR, particulièrement de la part du Comité de vérification des comptes et dans le contexte du Projet Delphi. Le présent document de séance passe en revue les questions soulevées et fait des propositions sur ce thème important pour examen par le Comité permanent. Ce document a également été présenté pour commentaires au Comité des commissaires aux comptes, au CCQAB et au Secrétaire général adjoint aux services de contrôle interne; ces commentaires seront transmis en temps voulu au Comité permanent afin de l'aider dans ses délibérations. Il est prévu de présenter un projet de décision à la 4ème réunion du Comité permanent lors de la reprise de la session le 2 octobre 1996.

II. INFORMATIONS GENERALES

2. Les normes actuelles de vérification des comptes donnent dans la pratique une place prépondérante aux certificats délivrés après l'achèvement des projets. Ces certificats sont exigibles six mois après la fin des opérations. Ainsi, même si les partenaires d'exécution respectent scrupuleusement cette obligation, l'information sera obtenue trop tard pour une action corrective. Les propositions présentées ici ont donc deux vastes objectifs. Premièrement, l'obligation standard de fournir un ensemble de comptes vérifiés permettrait au HCR d'évaluer à l'avance la capacité de gestion financière de ses partenaires d'exécution non gouvernementaux, dans le cadre de procédures améliorées de sélection. Deuxièmement, la vérification des comptes sélective à mi-parcours ou après l'achèvement du projet donnerait au HCR l'occasion de vérifier la gestion financière réelle d'un projet spécifique.

3. Les certificats de vérification des comptes doivent être placés dans le contexte plus vaste des mécanismes de contrôle globaux et apparentés que le HCR a établis pour garantir le suivi nécessaire de la mise en oeuvre de ses projets et les dispositifs liés d'établissement des rapports. Pour le HCR, la vérification des comptes est un mécanisme important dans ces contrôles plus vastes, qui visent à garantir que les fonds fournis aux partenaires d'exécution atteignent les objectifs escomptés.

4. Actuellement, le HCR stipule dans tout accord avec un partenaire d'exécution deux obligations se rapportant à la vérification des comptes. Premièrement, tous les accords d'exécution contiennent des normes générales relatives à l'inspection et à la vérification des comptes. Elles prévoient que le partenaire d'exécution :

facilite l'inspection et la vérification des comptes du projet par les vérificateurs intérieurs des comptes des Nations Unies ou par tout autre personne dûment autorisée par le Haut Commissaire au nom des Nations Unies. Le Comité des Commissaires aux Comptes des Nations Unies peut aussi en tout temps vérifier les comptes du projet s'il le souhaite;

facilite les visites du Haut Commissaire ou de tout autre personne dûment autorisée par lui sur les lieux d'exécution du projet pour en vérifier les progrès et les résultats pendant la période d'exécution et ultérieurement.

Il s'agit là d'obligations statutaires qui ont toujours fait partie des accords du HCR avec un partenaire d'exécution.

5. Une deuxième clause type se rapporte au certificat de vérification des comptes et exige qu'un partenaire d'exécution :

présente au Haut Commissaire, dans les six mois qui suivent la date autorisée pour le règlement des engagements de dépenses, un certificat de vérification des comptes délivré par les services appropriés de vérification des comptes de l'Agence, accompagné de toutes les observations que le vérificateur aux comptes peut juger bon de formuler à propos des opérations d'exécution du projet, en général, et de la situation financière, en particulier, telles qu'elles sont présentées par l'Agence.

Les instructions du HCR à ses bureaux extérieurs indiquent que ce certificat peut prendre la forme d'un rapport du vérificateur des comptes sur les comptes annuels du partenaire d'exécution dans son ensemble, pour autant que les comptes du projet du HCR fassent partie de la comptabilité annuelle. A l'origine, cette norme n'était pas obligatoire, mais les bureaux extérieurs du HCR l'ont de plus en plus souvent incluse automatiquement. Le respect de cette condition a constitué un problème de taille pour un certain nombre de raisons. En particulier, à la date où les certificats sont exigibles, le HCR et, dans la plupart des cas, le partenaire d'exécution (puisque la majorité des dispositifs d'exécution du HCR sont reconduits d'une année sur l'autre) donnent la priorité à une mise en oeuvre efficace du projet de l'année en cours. Les retards enregistrés pour obtenir des ONG internationales qu'elles remplissent cette condition sont souvent dus au fait que, si les relevés des dépenses réalisées dans le pays sont aisément disponibles, les justificatifs de dépenses dans d'autres monnaies sont généralement conservés au siège régional ou international de l'ONG (et sont souvent soumis à des obligations de vérification des comptes sans rapport avec le HCR). Un autre problème pratique est que le respect des obligations présentes oblige parfois à engager des dépenses après la période du projet, dépenses pour lesquelles le partenaire n'a pas prévu de réserve.

III. LA QUESTION

6. Lors de tout examen de la fonction de vérification des comptes dans le contexte des projets du HCR, la nature des partenaires d'exécution et la portée de leur participation à la mise en oeuvre du projet du HCR sont d'un intérêt direct. Cette information est résumée dans le tableau ci-dessous.

(Note de l'éditeur : tableau statistique ne figure pas dans cette version en ligne.)

7. Comme l'indique le tableau ci-dessus, en 1995, le HCR a eu 649 partenaires d'exécution qui ont entrepris 1 408 projets auxiliaires. Les paiements totaux au titre de ces projets se sont élevés à 486 millions de dollars, soit 42,5 % des dépenses totales du HCR en 1995 (1 143 millions de dollars). Le présent document est principalement centré sur les organisations non gouvernementales internationales et locales qui ont constitué 72 % des partenaires d'exécution du HCR et qui ont motivé 71 % du total de ces paiements. Les deux autres catégories de partenaires d'exécution sont couvertes par les normes nationales de vérification des comptes; les Nations Unies et les Règles de gestion financière qui leur sont propres ne sont pas abordées dans le présent document.

8. Lors de l'examen de la question des certificats de vérification des comptes, le HCR estime qu'il est nécessaire de clarifier ce que l'on attend d'une telle obligation. Les normes actuelles en matière de certificat de vérification des comptes ont, au mieux, uniquement un effet indirect, de prudence, sur la qualité de la gestion et de la mise en oeuvre de ce projet. Ainsi qu'il a été noté plus haut, l'information contenue dans ce certificat est rétrospective et trop tardive pour former la base d'une action corrective spécifique au projet. Néanmoins, ayant effectivement introduit la présentation obligatoire d'un certificat de vérification de la totalité des comptes après la mise en oeuvre du projet, le HCR se trouve tenu de consacrer plus de ressources pour obtenir le respect d'une norme dont l'impact sur l'amélioration de la mise en oeuvre par les partenaires d'exécution est limité. Le HCR estime qu'il dispose d'une gamme d'autres mécanismes pour surveiller la mise en oeuvre des projets et introduire, si nécessaire, des mesures correctives. Le plus important de ces mécanismes est de loin la présence physique du HCR, ou tout au moins des visites régulières, à l'endroit où se trouvent les bénéficiaires du projet, ainsi que des rapports fréquents depuis les sites d'exécution. Si ces rapports traitent généralement de situations et d'événements d'une manière orientée vers les problèmes plutôt que vers le projet, leur priorité est néanmoins d'atteindre les objectifs du HCR et les résultats du partenaire d'exécution sont bien sûr d'une importance capitale à cette fin.

9. En ce qui concerne les mécanismes spécifiques des projets, le Manuel du HCR exige que les partenaires d'exécution présentent des rapports financiers périodiques sous la forme de rapports de suivi de projet auxiliaire (SPMR) aux bureaux extérieurs du HCR et au moins une fois par trimestre. Les nouveaux versements en vue de la mise en oeuvre de projets sont soumis à la présentation d'un rapport de ce type. C'est l'un des principaux mécanismes de contrôle du HCR. Le bureau extérieur examine le document et vérifie qu'il est correct et qu'il correspond aux progrès matériels du projet avant d'autoriser un nouveau versement. Avant d'effectuer le dernier versement, le HCR demande un rapport de suivi de projet auxiliaire pour les sommes utilisées jusqu'alors, soit habituellement

75 % du budget total du projet. Compte tenu de ces mécanismes de contrôle plus larges, lors de l'élaboration des propositions ci-dessous sur le certificat de vérification des comptes, le HCR s'est efforcé d'utiliser la fonction de vérification des comptes de manière plus nuancée pour insuffler un plus grand professionnalisme dans ses relations avec les partenaires d'exécution et pour renforcer la qualité de la mise en oeuvre des projets.

IV. NOUVELLES OBLIGATIONS PROPOSEES EN MATIERE DE VERIFICATION DES COMPTES

10. Le HCR propose deux types distincts d'obligations en matière de vérification des comptes :

A) des comptes vérifiés en tant que condition préalable et comme partie intégrante du processus de présélection d'un partenaire d'exécution pour un projet du HCR;

B) un certificat de vérification des comptes pour des projets choisis, comme contrôle sur un échantillon ou pour répondre à des préoccupations précises.

11. Les dispositifs d'exécution du HCR s'efforcent de donner la priorité aux ressources locales et de renforcer leur capacité, y compris pour une gestion financière saine des fonds du HCR. En même temps, les circonstances locales et les besoins de situations d'urgence soudaines et de grande envergure signifient que les bénéficiaires continueront de compter sur les capacités des partenaires d'exécution internationaux du HCR. Dans les deux cas, les dispositions proposées au paragraphe « A » ci-dessous sont destinées à garantir que le partenaire d'exécution possède une aptitude reconnue à assurer la gestion financière et le contrôle requis du projet concret. Les comptes vérifiés demandés comme condition préalable à la sélection seraient les plus récents exigibles en vertu des normes nationales ou des propres règlements financiers de l'ONG.

A. Comptes vérifiés avant la sélection comme partenaire d'exécution

12. En ce qui concerne les conditions requises pour la mise en oeuvre d'un projet du HCR, une ONG internationale devra présenter un ensemble de comptes mondiaux vérifiés conformément aux normes nationales du pays où son siège est situé, ou un ensemble de comptes vérifiés pour une opération préalable donnée incluant des fonds du HCR. Les comptes mondiaux doivent inclure des pays où des projets du HCR ont été mis en oeuvre ou sont en cours.

13. Pour mettre en oeuvre un projet du HCR, une ONG nationale/locale devra présenter un ensemble satisfaisant de comptes vérifiés conformément aux normes nationales ou un ensemble de comptes vérifiés d'une opération concrète, de préférence couvrant des dépenses de fonds du HCR; si aucun de ces documents de vérification des comptes ne peut être présenté pour des raisons valables, des dispositifs exceptionnels seront créés pour le projet particulier (voir paragraphe 15 ci-dessous).

B. Certificat de vérification des comptes pour des projets donnés

14. Le HCR demandera, dans une année donnée, des certificats de vérification des comptes postérieurs à l'exécution pour un nombre prédéterminé de projets auxiliaires spécifiques exécutés par des ONG internationales et nationales/locales. Il convient de rappeler qu'en 1995, 1 073 projets auxiliaires ont été mis en oeuvre par ces deux types d'ONG (internationales : 464; nationales/locales : 609). Dans une année donnée, le HCR pourrait prévoir la vérification des comptes de 10 à 15 % de ces projets auxiliaires. On estime que le coût de ces vérifications des comptes s'élèverait à 450 000 dollars. Le choix des projets auxiliaires à vérifier serait fait en consultation avec l'Unité qui s'occupe spécialement du HCR au sein de la Division de l'audit et du conseil de gestion (DACG) relevant du Bureau des services de contrôle interne. La priorité serait accordée à tout partenaire mettant en oeuvre des projets du HCR pour la première fois, mais n'étant pas couvert par le paragraphe 15 ci-dessous. Ces vérifications des comptes seraient gérées par la DACG. Lors de vérifications effectuées par des experts comptables privés, la DACG garantirait la cohérence du mandat, de l'approche et des normes utilisées. Il convient de noter qu'au moins un tiers des sept administrateurs travaillant dans l'Unité du HCR au sein de la DACG s'occupe déjà des partenaires d'exécution du HCR. Les dépenses dans la période biennale 1994-1995 de l'Unité du HCR dans la DACG se sont élevées à 2,4 millions.

15. Dans le cas de nouvelles ONG nationales/locales qui se trouvent dans l'incapacité de respecter les normes de vérification des comptes à titre de condition préalable indiquées au paragraphe « A » ci-dessous, mais qui semblent à première vue de bons partenaires d'exécution potentiels, des dispositions seront prises pour une vérification interne des comptes pendant la mise en oeuvre du projet.

16. De plus, des inspections de vérification des comptes seront entreprises selon les besoins et en consultation avec l'Unité du HCR au sein de la DACG dès que des préoccupations seront soulevées par tout partenaire d'exécution concernant la mise en oeuvre d'un projet précis.

V. DISPOSITIONS ADMINISTRATIVES

17. Les dispositions proposées ci-dessus exigeront un certain nombre d'instruments administratifs additionnels pour chaque projet. L'un de ces instruments pourrait être une « fiche récapitulative » qui fournira notamment les informations nécessaires sur le certificat de vérification des comptes, les considérations conduisant au choix d'une ONG particulière pour un projet et la contribution de l'ONG à ce projet. Cette information sera également incluse pour chaque partenaire d'information dans une base de données centrale.

18. Aucune disposition financière particulière ne serait requise pour disposer d'un certificat à titre de condition préalable lors de la sélection. Un chiffre indicateur des dépenses pour la vérification des comptes de projets spécifiques est fourni ci-dessus. Il est proposé d'augmenter la contribution du HCR à la DACG afin de couvrir ces opérations de vérification des comptes.

VI. CONCLUSION

19. Le HCR considère que les propositions décrites aux paragraphes 12 à 16 constituent une approche réaliste et effective de la question du certificat de vérification des comptes. La mise en application de ces propositions contribuerait à la fois à une meilleure mise en oeuvre des projets et à un contrôle financier plus étroit, bien que partiellement postérieur, des partenaires d'exécution non gouvernementaux du HCR.