Résumé du rapport synoptique sur l'examen des stratégies de retrait du HCR : études de cas dans des pays d'origine choisis

EC/48/SC/CRP.16

Description : 11ème réunion

RESUME DU RAPPORT SYNOPTIQUE SUR L'EXAMEN DES STRATEGIES DE RETRAIT DU HCR :
ETUDES DE CAS DANS DES PAYS D'ORIGINE CHOISIS

1. Si le HCR est en général prompt à intervenir en cas de situation d'urgence humanitaire, la clôture de ses programmes, que ce soit dans les pays d'asile ou d'origine, peut constituer un processus bien plus long. Dans les pays d'origine, le retrait du HCR est souvent compliqué par l'imprécision des objectifs de réadaptation et les incertitudes quant à la capacité ou au désir d'autres institutions d'assurer la continuité des activités financées par le HCR.

2. L'étude jointe à ce document de séance s'efforce d'identifier et d'analyser certaines des grandes questions relatives au retrait de la présence du HCR dans des situations postérieures au rapatriement. Il examine également les domaines typiques où la poursuite des activités qui ont pu être lancées dans le cadre du programme du HCR est essentielle à la consolidation de la paix, ainsi qu'à la prévention de nouveaux flux de réfugiés. Le rapport a été écrit sur la base d'une analyse globale des expériences de retrait et de transfert dans quatre situations de rapatriement à grande échelle ayant eu lieu ces dernières années : Cambodge, El Salvador, Mozambique et Tadjikistan.

3. Parmi les leçons générales tirées de l'évaluation, il convient de noter en particulier que :

i) Les objectifs minima des programmes postérieurs au retour doivent être définis au début d'une opération, et le HCR doit être prêt à appuyer leur réalisation jusqu'au bout;

ii) Lorsque ces objectifs minima ne peuvent être atteints par le HCR à lui seul, des contacts doivent être pris dans les communautés locales et les structures nationales et, si nécessaire, avec les institutions gouvernementales et non gouvernementales internationales;

iii) Il est improbable que le HCR soit en mesure de transférer à une seule institution la responsabilité de la réintégration sociale et économique des rapatriés.

4. Le rapport a été largement diffusé au HCR et utilisé comme référence dans la planification d'opérations sur le terrain, ainsi que lors de discussions politiques au Siège. Les autres évaluations prévues en 1998, telles qu'une étude des stratégies du HCR pour la réduction de sa présence nationale, s'inspireront des prémisses établies dans ce rapport.

EVAL/SYN/03/97

EXAMEN DES STRATEGIES DE RETRAIT DU HCR : ETUDES DE CAS DANS DES PAYS D'ORIGINE CHOISIS RAPPORT SYNOPTIQUE Service d'inspection et d'évaluation octobre 1997

I. GENERALITES

1. Lorsque les réfugiés rentrent chez eux et s'y installent, ils cessent d'être des réfugiés. La question de savoir dans quelle mesure ils continuent de relever de la compétence de la communauté internationale, en général, et du HCR, en particulier, est actuellement en discussion.

2. Le Haut Commissariat a toujours été acquis au principe du rapatriement librement consenti, défini dans son Statut comme la solution la plus souhaitable à un problème de réfugié, mais, jusqu'à récemment, l'engagement du HCR dans le pays d'origine des réfugiés s'est essentiellement limité à rapatrier les réfugiés dans la sécurité avec le nécessaire pour prendre un nouveau départ.

3. Ces dernières décennies, toutefois, un certain nombre de grandes opérations de rapatriement librement consenti ont peu à peu impliqué davantage le HCR dans la réintégration des rapatriés et, de façon plus générale, dans la stabilisation de la situation qui avait causé leur fuite.

4. Aujourd'hui, le HCR est très actif dans les pays d'origine, encourage la remise en état des infrastructures sociales, la défense des droits civils et politiques des rapatriés et la prévention de nouveaux exodes de réfugiés. Le HCR n'est pas seul dans cette approche dynamique de la réintégration. Un certain nombre de partenaires, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du système des Nations Unies, y participent. Le succès de ces efforts conjoints varie sensiblement selon les situations et les circonstances.

5. Partant de l'hypothèse selon laquelle l'engagement du HCR est limité par son mandat, le débat actuel s'efforce de définir dans quel degré et avec qui le HCR doit s'engager dans les pays d'origine, et quand et à qui il doit transférer ses responsabilités.

II. EVALUATION DES OPERATIONS RECENTES

6. Une étude comparative de quatre grandes opérations récentes de rapatriement et de réintégration en El Salvador, au Cambodge, au Tadjikistan et au Mozambique, conduites par le Service d'inspection et d'évaluation du HCR, a pour but de fournir certaines orientations sur ces questions. L'étude a été menée à bien par un consultant extérieur ayant une expérience dans les questions juridiques et des droits de l'homme, ainsi que par un administrateur principal du HCR chargé de l'évaluation.

7. Des recherches approfondies sur le terrain ont été conduites dans les quatre pays. Outre le personnel du HCR au Siège et sur le terrain, l'équipe a interviewé les fonctionnaires d'autres organisations et programmes des Nations Unies, de hauts fonctionnaires gouvernementaux, des fonctionnaires locaux, des représentants de pays donateurs, les ONG partenaires d'exécution, des organisations des droits de l'homme et les bénéficiaires eux-mêmes. Des consultations ont également eu lieu avec les fonctionnaires compétents du Secrétariat et d'autres grandes organisations des Nations Unies à New York.

8. Les quatre études de cas indiquent dans quelle mesure l'approche du HCR a varié d'une opération à l'autre, tant au plan de la durée que de la méthodologie. Le rapport fait état du besoin de concevoir une approche systématique du retrait, un cadre à appliquer dès le début de la planification d'une opération. Sinon, on encourt le risque d'une assistance prolongée de la part du HCR, aboutissant à l'incapacité de l'Organisation à garantir la fiabilité des activités dans des secteurs vitaux, au-delà de sa propre contribution.

9. Le rapport indique que, dans l'ensemble, la protection des droits des réfugiés a été adéquatement garantie par les liens existant avec les organes nationaux et internationaux. Le HCR a éprouvé davantage de difficultés à lier ses programmes d'assistance à court terme aux perspectives à plus long terme. D'emblée, le HCR doit identifier des partenaires éventuels déterminés à soutenir ses efforts, en impliquant des organes communautaires ou nationaux.

10. Ces partenaires sont souvent membres de la famille des Nations Unies. Bien que le HCR joue naturellement un rôle moteur dans les grandes opérations de rapatriement/réintégration, il faut impérativement une coopération à double sens avec d'autres institutions des Nations Unies, sur la base d'une compréhension mutuelle des buts des organisations et des objectifs de programme.

III. DIFFICULTES RENCONTREES POUR TROUVER DES PARTENAIRES EVENTUELS

11. Au Cambodge, par exemple, l'évolution de la situation a contrecarré les plans de réintégration. Estimant que la plupart des réfugiés étaient des agriculteurs, le HCR et le PNUD ont planifié conjointement une stratégie de réintégration rurale à deux volets, en association avec d'autres institutions humanitaires de la famille des Nations Unies. La première phase, conduite par le HCR, a consisté en projets à impact rapide dans les zones de rapatriement et la deuxième a vu la mise en oeuvre d'un programme de développement régional à plus long terme, conduit par le PNUD.

12. Toutefois, il est vite devenu évident que ce plan ne pourrait être intégralement mis en oeuvre avant le retrait du HCR. L'accès aux terres était strictement limité, soit en raison de la guérilla khmère, soit du fait de la difficulté pour les rapatriés d'obtenir des titres de propriété. Les projets à impact rapide ont permis de réinstaller seulement 8% de la population rapatriée sur les terres agricoles, et le HCR a été contraint de verser des subventions en espèces à la majorité des rapatriés, qui n'ont pu s'installer dans des communautés existantes mais ont dû rejoindre des sites de réinstallation.

13. Un nombre non négligeable de personnes sont devenues particulièrement vulnérables et ont eu besoin d'une assistance ciblée. En outre, les efforts du PNUD se sont concentrés sur des provinces choisies, à haut potentiel de développement, alors que les rapatriés ont été essentiellement dirigés dans des régions présentant un potentiel inférieur.

14. Le HCR a donc dû repenser et prolonger son engagement au Cambodge, afin de fournir un filet de sécurité aux personnes vulnérables, défendant leur cause auprès d'autres institutions et continuant de fournir un appui pour la délivrance de titres de propriété. Une nouvelle stratégie a été adoptée, liant le HCR au Programme alimentaire mondial (PAM) et son partenaire d'exécution, la Croix-Rouge cambodgienne. La capacité de la Croix-Rouge, comme celle d'un certain nombre d'ONG nationales, à assister les rapatriés a dû être renforcée par le biais d'activités de création d'institutions de la part du HCR.

15. En El Salvador, il s'est révélé difficile d'intégrer les rapatriés dans des plans de développement plus larges et de trouver des partenaires pour prendre le relais du HCR en matière d'assistance, et l'essentiel du rapatriement s'est effectué sous l'égide du HCR vers des régions sous le contrôle de l'opposition avant qu'un accord de paix ne soit en place.

16. L'approche du HCR s'est inspirée de la Conférence internationale sur les réfugiés d'Amérique centrale (CIREFCA), à l'initiative du Haut Commissariat, qui a encouragé des solutions régionales aux problèmes de réfugiés. Sur cette toile de fond, un accord négocié par les Nations Unies, supervisé par une mission des Nations Unies (l'ONUSAL), a été signé à la fin de 1991.

17. L'appui à la réintégration des rapatriés envisagée dans le processus de la CIREFCA a fourni un canal pour les contributions des donateurs internationaux aux gouvernements et aux ONG nationales. Dans le cas d'El Salvador, l'essentiel de cette assistance a, toutefois, été canalisé par les ONG. Une fois l'accord de paix en place, il est devenu évident que de nombreuses communautés de rapatriés ne recevraient pratiquement pas d'assistance de la part des ONG ou du gouvernement. Le HCR a donc été contraint de lancer ses propres projets à impact rapide pour combler le vide.

18. En outre, le HCR avait initialement espéré transférer ses programmes d'assistance au PNUD qui, dans le cadre du processus de la CIREFCA, avait mis sur pied un programme régional quinquennal (PRODERE) pour s'attaquer aux causes et aux conséquences socio-économiques du conflit. Il s'est, toutefois, révélé impossible de lier directement PRODERE au retrait du HCR car, comme au Cambodge, il était ciblé sur des régions dotées d'un potentiel élevé en matière de développement et pas nécessairement sur des régions accueillant un grand nombre de rapatriés.

IV. NECESSITE D'OBJECTIFS CLAIRS

19. L'absence initiale de partenaires d'exécution a également caractérisé l'opération du HCR au Tadjikistan qui a souffert, en outre, de la pénurie d'objectifs clairs depuis le début. Contrairement à la situation qui a prévalu au Cambodge, l'engagement du HCR n'a pas fait suite à un accord de paix mais a été initialement conçu comme l'établissement d'une présence préventive au cours d'un conflit interne visant à éviter des déplacements massifs de population risquant de devenir un grand problème de réfugiés.

20. En 1992 et au début de 1993, 140 000 personnes ont fui vers l'Afghanistan, alors que 600 000 ont été déplacées à l'intérieur du territoire. Lorsque le Haut Commissariat a eu solidement établi sa présence au début de 1993, le gouvernement s'était, par ailleurs, engagé au retour des réfugiés et des personnes déplacées. Le HCR a alors déplacé ses priorités vers le rapatriement organisé et la réintégration des rapatriés et des personnes déplacées.

21. Dans un premier temps, le Haut Commissariat a dû assumer un rôle opérationnel en raison de l'absence de partenaires d'exécution adéquats, qu'ils soient locaux ou internationaux, dans un pays nouvellement indépendant déchiré par la guerre. Il n'y a pas non plus de certitude quant à la durée de l'engagement requise de la part du HCR. Il a fallu plus d'une année au HCR pour identifier des ONG internationales compétentes pour mettre en oeuvre ses projets de réintégration portant essentiellement sur le logement, l'adduction d'eau, les activités génératrices de revenus par le biais du développement de petites entreprises et la création de capacités au sein des ONG.

22. Ces projets ont été entravés, et le transfert a été retardé par des incertitudes économiques et sociales, l'absence d'initiatives communautaires, les maigres encouragements de l'extérieur et d'autres facteurs liés à la brusque évolution vers une économie de marché. Le rapport fait, toutefois, remarquer qu'en 1995, lorsque le HCR a mis fin à ses projets d'aide à la réintégration, plus de 70% des réfugiés et 98% des personnes déplacées étaient rentrés chez eux.

23. Toutefois, il n'était pas possible pour le HCR de conclure un accord destiné à jeter un pont entre ses activités de réintégration et celles du PNUD, permettant le retrait total du HCR, dans la mesure où l'accent mis par le PNUD sur le développement à plus long terme de l'infrastructure nationale a rendu plus difficile l'établissement d'un lien entre les deux partenaires.

V. PROTECTION ET DROITS FONDAMENTAUX DES RAPATRIES

24. Concernant la protection et les droits fondamentaux des rapatriés, le HCR a rencontré davantage de succès dans le transfert de ses activités à d'autres acteurs, grâce à l'appui qu'il a apporté aux activités de création de capacités et à une coopération interinstitutions efficace.

25. En El Salvador, par exemple, le Haut Commissariat a travaillé en étroite coopération avec l'ONUSAL, chargée de superviser la composante de l'accord de paix relative aux droits de l'homme. Le HCR a été le fer de lance des efforts des gouvernements et des institutions pour établir des papiers d'identité à tous les citoyens avant les élections de 1994. Il a également joué un rôle actif de conciliation concernant la propriété foncière, l'une des causes profondes de la guerre civile, intéressant directement les rapatriés.

26. Lorsque le besoin s'en est fait sentir, le HCR a déplacé sa priorité en matière de protection vers la promotion et la création de capacités. Il a appuyé les activités du Conseil national pour la défense des droits de l'homme, exerçant des fonctions semblables à celles de médiateur, en fournissant une formation en matière de droit international des réfugiés et des droits de l'homme et en faisant prendre conscience au public de toute cette problématique.

27. Lorsque le rapatriement s'est achevé à la fin de 1995 et que les projets d'assistance du HCR ont été clos, le Haut Commissariat s'est, toutefois, senti obligé de maintenir une présence dans le pays afin de continuer à participer aux efforts plus larges des Nations Unies pour promouvoir la stabilité politique.

28. Comme au Cambodge, tout en mettant un terme à ses principaux projets d'assistance, le HCR a été contraint de poursuivre ses efforts pour éviter les abus des rapatriés en raison de la situation politique et des conflits afférents à l'allocation de terres. Jusqu'à la fin de son mandat en septembre 1993, l'Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC) s'est montrée très active dans tous les domaines des droits de l'homme, y compris la promotion et la formation, ainsi que les enquêtes sur les violations alléguées, incluant celles qui concernaient des rapatriés.

29. Lorsque la composante relative aux droits de l'homme a été reprise par le Centre des Nations Unies pour les droits de l'homme, la gravité de la situation en la matière dans le pays a rendu difficile l'étude par le Centre des questions spécifiques aux réfugiés telles que la discrimination dans la jouissance des droits économiques. Le HCR s'est donc engagé de plus en plus activement aux côtés d'ONG cambodgiennes et de plusieurs autres institutions des Nations Unies dans des campagnes visant à faire prendre conscience au public des droits fondamentaux de l'homme, en mettant en évidence les préjugés, l'intolérance et la discrimination qui sont souvent à l'origine des flux de réfugiés.

30. Au Tadjikistan, les violations des droits de l'homme et la violence à l'égard des rapatriés et des personnes déplacées ont également été chroniques au début de l'opération, et les efforts de protection du HCR ont essentiellement consisté à convaincre les autorités nationales et locales de s'engager, efforts qui ont été couronnés de succès. Lorsqu'il a été mis un terme aux projets d'assistance, il était encore nécessaire de vérifier que les droits des rapatriés étaient respectés.

31. A la demande du HCR, la dimension des droits de l'homme a été reprise par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). La stature de l'OSCE et le fait qu'elle acceptait de reprendre les critères du HCR ont permis au HCR de transférer en toute confiance cet aspect important de la réintégration (bien que le Haut Commissariat ait maintenu une présence modeste dans le pays).

VI. LE MOZAMBIQUE A BENEFICIE DE L'EXPERIENCE ET DE LA PLANIFICATION

32. Le HCR a rencontré moins de difficultés au Mozambique, bien que le retrait ait requis des efforts intenses de sa part. Après des décennies de rébellion et de longues négociations pour aboutir à l'Accord de paix d'octobre 1992, plus de 1 million de réfugiés et 4 millions de personnes déplacées à l'intérieur du territoire et soldats démobilisés ont été réintégrés avec succès sur une période de trois ans.

33. La présence établie depuis longtemps par le HCR (plus de 20 ans) et l'expérience acquise dans le pays, une période de planification relativement longue, une stratégie d'établissement de liens systématiques avec d'autres institutions, le fait que davantage de rapatriés pouvaient reprendre leur vie agricole traditionnelle dans leur lieu d'origine et des précipitations abondantes ont contribué au succès de l'opération. L'absence de grands problèmes de protection a également constitué un facteur positif.

34. Le retrait a été facilité par un plan d'opérations reconnaissant que, pour parvenir à une stabilité politique et économique, toutes les catégories de personnes concernées par le conflit devaient bénéficier de l'assistance internationale. Le plan a établi clairement que le HCR et ses projets à impact rapide ne pouvaient à eux seuls accomplir l'oeuvre globale de réhabilitation et de création de capacités.

35. Le rôle du HCR a été précisé dans la politique de décentralisation du gouvernement, qui a spécifié que les principaux partenaires du Haut Commissariat au niveau national étaient le PAM, la Banque mondiale et l'Agence d'appui aux réfugiés du Ministère de la coopération. Les investissements d'autres sources prévus dans la production de vivres, les systèmes d'adduction d'eau, la remise en état des routes et des services de base tels que les services de santé ont eu pour but d'éviter d'importants mouvements de rapatriés vers des régions urbaines ou de migrants économiques vers les pays voisins.

36. Le HCR a également mis au point une approche pour transférer au PNUD les activités créatrices et tournées vers l'avenir. Appelée cartographie du développement local, cette activité recouvre la fourniture au PNUD d'une information concernant ces projets de réintégration, district par district, y compris un rapport intérimaire. Complétées par d'autres données recueillies par le PNUD et les partenaires gouvernementaux, les cartes ont pour but de stimuler l'aide et l'investissement extérieurs.

37. L'un des principaux obstacles à l'adoption d'une stratégie de retrait au Mozambique a été l'établissement d'un délai de rigueur, juillet 1996, pour l'achèvement du programme de réintégration du HCR. De par son intensité, l'opération de rapatriement a mis le HCR à rude épreuve.

38. La stratégie du HCR a consisté à répartir les responsabilités entre différents partenaires, y compris des agences locales. Le concept de projets à impact rapide, mettant l'accent sur l'exécution rapide et rentable, n'est pas toujours facile à convertir en efforts à plus long terme de la part d'autres agences, et certains organismes se sont montrés réticents. Bien que la planification du transfert se soit faite à la hâte, l'étude souligne que ce fut globalement un succès.

VII. CONCLUSION

39. En conclusion, le rapport souligne la nécessité de fonder les calendriers des programmes d'activités postretour sur des objectifs opérationnels, plutôt que sur des dates préétablies, des fonds disponibles ou des concepts mal définis comme « l'intégration initiale ». Les questions spécifiques, telles que les droits fondamentaux des rapatriés, le régime foncier, l'infrastructure sociale, les dispositions pour les personnes particulièrement vulnérables et les besoins fondamentaux dans les domaines de l'alimentation, de l'eau et du logement, doivent être résolues ou transférées à des organes qui prennent le relais avant le départ du HCR.

40. Le rapport fait remarquer que le HCR doit impérativement transférer autant de responsabilités que possible immédiatement après le retour. L'expérience considérable accumulée alliée à d'impressionnants systèmes d'opérations confère tout naturellement au HCR un rôle moteur. Une stratégie de retrait saine devrait avoir pour objectif de faire bénéficier certains partenaires de cet avantage.

41. Enfin, l'approche du HCR ne peut exclusivement porter sur les rôles que d'autres agences pourraient jouer dans la contribution au retrait. Il faut, par ailleurs, une volonté de demander le rôle que peut jouer le HCR dans la promotion d'objectifs communs à l'ensemble du système des Nations Unies.