Les femmes réfugiées : réalisations et défis

EC/SC 2/77

I. INTRODUCTION

1. Dans sa Conclusion de 1994 sur les recommandations du Groupe de travail concernant les femmes réfugiées, la quarante-cinquième session du Comité exécutif a demandé au Haut Commissaire de fournir un rapport sur la mise en oeuvre des recommandations du Groupe de travail sur les femmes réfugiées et les activités du HCR pour la Conférence mondiale sur les femmes (A/AC.96/839, par. 22 g)).

2. Ce document est divisé en trois parties : Mise en oeuvre des recommandations du Groupe, Participation du HCR à la Conférence générale sur les femmes et Perspectives. Il est complété par la publication « Le HCR et les femmes réfugiées, un effort conjoint pour reconstruire l'avenir », qui a été mise à la disposition de la quarante-sixième session du Comité exécutif. Elle fournit des exemples concrets de la mise en oeuvre de la politique du HCR sur les femmes réfugiées dans différentes régions.

3. Après cinq années complètes d'élaboration et d'application d'une politique sur les femmes réfugiées et dans un nouveau cadre d'action de 1996 à l'an 2000, exposé dans la Plate-forme d'action globale de Beijing, l'heure est venue de faire le bilan des progrès du HCR et de planifier des stratégies qui permettront aux femmes réfugiées de tirer un profit plus grand des programmes du HCR, en mettant particulièrement l'accent sur la mise en oeuvre sur le terrain.

II. MISE EN OEUVRE DES RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

A. Généralités

4. Un Groupe de travail informel sur les femmes et les enfants réfugiés a été convoqué en avril 1994 pour se pencher sur l'impression du Comité exécutif selon laquelle il existerait toujours un fossé important entre les politiques du HCR sur les femmes et les enfants réfugiés et la pratique sur le terrain. Le rapport (EC/SCP/85) a été présenté au Sous-Comité plénier sur la protection internationale en mai 1994 et ultérieurement à la réunion de septembre 1994 du Sous-Comité chargé des questions administratives et financières (EC/1994/SC.2/CRP.23/Rev.1). Le Sous-Comité a approuvé une série de recommandations visant à supprimer les obstacles à la mise en oeuvre et a recommandé une imputation sur le budget des Programmes généraux.

5. S'appliquant aux femmes réfugiées, les diverses recommandations ont constitué un programme d'action intégré et interdépendant. Par exemple, une formation bien ciblée et orientée vers la population dépend dans une grande mesure de personnel spécialisé pour identifier les possibilités et les obstacles en matière d'application sur le terrain et de financement additionnel. De même, le déploiement de postes de conseillers régionaux sur le terrain concernant les femmes réfugiées afin de renforcer les programmes de formation requiert une forte coordination du Siège pour identifier les candidats adéquats, la planification initiale des activités, l'établissement de priorités et de rapports.

6. Certaines des recommandations ont été mises en oeuvre et d'autres le sont actuellement. Toutefois, compte tenu des engagements fermes en matière de mise en oeuvre émanant de la Plate-forme d'action globale et des recommandations spécifiques portant sur les questions de réfugiés, l'accent sera mis sur le règlement des questions en suspens au cours de l'année à venir.

B. Mise en oeuvre

7. Les recommandations du Groupe de travail ont essentiellement porté sur plusieurs domaines importants : la représentation du personnel féminin, la formation et le comportement, la responsabilité du personnel, l'approche des situations d'urgence, l'envoi sur le terrain de personnel spécialisé, l'intégration de la programmation, la protection physique et la formation aux droits de l'homme, le respect de la politique par les partenaires d'exécution et l'allocation de ressources suffisantes aux fins de mise en oeuvre.

8. Concernant le personnel féminin, il convient de remarquer que le Haut Commissaire a institué une politique consistant à ne recruter que des femmes au cours de l'année prochaine, sauf cas spécifique pour lequel son approbation serait requise. Une évaluation des progrès accomplis au plan de la représentation féminine sera effectuée à la fin de cette période.

9. L'attitude de certains membres du personnel a été universellement reconnue par les organisations multilatérales et bilatérales comme le principal obstacle à la mise en oeuvre des politiques et des principes directeurs concernant les femmes. Comme le souligne la Conférence de Beijing, les comportements induits par ce qui reste une institution à dominante masculine doivent évoluer afin de progresser davantage dans la rationalisation des questions relatives aux femmes réfugiées. Le Groupe de travail a mis l'accent sur cette question et a demandé que les membres du personnel se montrent plus responsables en matière d'application de la politique. Toutefois, modifier la culture d'une institution est un processus graduel et cumulatif qui permettra d'appuyer de nouvelles initiatives pour les femmes et de poursuivre les efforts visant à intégrer les préoccupations spécifiques des femmes dans la programmation régulière. La formation à la planification orientée vers la population (POP) est un instrument utilisé par le HCR pour modifier les comportements. Il introduit un cadre pratique permettant de planifier les interventions en faveur des réfugiés, tout en soulignant qu'une approche qui répond aux besoins et aux ressources par appartenance sexuelle et classe d'âge est indispensable à l'efficacité et à la rentabilité des programmes en général. Avec cela à l'esprit, le Groupe de travail a demandé à ce que la formation à la POP soit obligatoire pour l'ensemble du personnel. Toutefois, en raison de strictes restrictions financières et de la politique de compression du personnel du Siège, la formation à la POP s'est maintenue au niveau de l'année dernière. L'inclusion de certains éléments de la POP dans la formation à la gestion de situations d'urgence et à la formation en matière de protection et de programmation ainsi que les initiatives locales en matière de formation à la POP ont permis d'accroître la couverture réelle.

10. Concernant l'intégration des préoccupations des femmes dans les activités d'urgence du HCR, c'est désormais une pratique acceptée que d'inclure les administrateurs chargés des services communautaires dans des équipes d'urgence qui, avec d'autres membres de l'équipe, sont responsables d'identifier les contraintes particulières en matière de protection et d'assistance aux femmes. De fait, deux fonctionnaires ayant une expérience particulière dans les activités avec les femmes réfugiées sont désormais membres de l'équipe d'urgence des services communautaires.

11. Le programme de formation à la gestion de situations d'urgence contient de nombreuses références à l'approche de la POP; les nouvelles procédures d'enregistrement soulignent l'importance de la participation des femmes réfugiées ainsi que du recueil de statistiques distinctes qui donneront une information plus précise en matière de planification pour couvrir les besoins spécifiques. Une autre recommandation demandant à ce que la distribution des vivres soit confiée aux femmes réfugiées est devenue un projet de recherche orienté vers l'action sous la responsabilité du SATP qui évaluera les conditions nécessaires au succès de cette approche, ainsi que son impact sur la sécurité alimentaire au niveau de la famille.

12. Le Groupe de travail a appuyé l'envoi de quatre spécialistes régionaux sur les femmes réfugiées pour renforcer et appuyer l'application sur le terrain des politiques et des principes directeurs et veiller tout particulièrement à l'intégration dans la programmation sur le terrain. Ces postes seront prochainement ouverts au recrutement au Costa Rica, en Egypte, en Ethiopie et en Turquie.

13. Les recommandations relatives à une plus grande intégration dans la programmation ont pour la plupart été mises en oeuvre au niveau des procédures au Siège, mais doivent encore être renforcées sur le terrain. Cette démarche sera étayée par la coopération actuelle avec les bureaux extérieurs en matière de formation, et spécifiquement ciblée sur le suivi. Les spécialistes régionaux auront un rôle clé dans l'assistance au personnel de terrain en lui fournissant des conseils pratiques sur la façon d'intégrer les questions relatives aux femmes réfugiées dans la planification.

14. Les recommandations du Groupe de travail concernant la formation en matière de droits de l'homme et de protection physique ont été particulièrement mises en exergue l'année dernière. Les Principes directeurs sur la prévention et la réaction aux violences sexuelles à l'égard des réfugiés ont reçu les louanges de la communauté internationale et ont été cités comme modèle dans la Plate-forme d'action globale de Beijing. L'établissement d'un rapport annuel sur la protection a été modifié pour veiller à ce que les problèmes spécifiques des femmes soient traités. Un manuel de formation a été produit sur la protection des réfugiés et des droits de l'homme qui permet au personnel d'utiliser ces instruments comme outil supplémentaire dans la protection des femmes réfugiées. Un nouveau module de formation pour interviewer les demandeurs de statut de réfugié inclut un chapitre spécifique et une bande vidéo de formation sur les femmes réfugiées. Un manuel sur la formation en matière de prise de conscience des droits est également en cours de réalisation.

15. Le Groupe de travail a reconnu que le respect de la politique sur les femmes réfugiées par les partenaires opérationnels du HCR est un facteur essentiel du succès de leur mise en oeuvre. Ce respect a été encouragé par le processus de partenariat en action HCR-ONG ainsi que par la formation à la POP des organisations non gouvernementales (ONG) locales et internationales et moyennant les efforts des ministères au cours de l'année écoulée. Toutefois, dans ce domaine, il faudra mettre davantage l'accent sur le changement des comportements et la prise de responsabilité au niveau de l'organisation.

16. L'allocation de ressources pour les activités actuelles et particulièrement pour les nouvelles initiatives et les projets pilotes, qui permettra au HCR de tester puis d'intégrer les nouvelles approches pour accroître la participation des femmes réfugiées, reste difficile à une époque où les ressources sont rares. Une fois encore, comme la Conférence générale sur les femmes l'a souligné, il convient d'établir des priorités dans l'allocation de ressources si nous entendons accomplir de nouveaux progrès.

III. PARTICIPATION A LA CONFERENCE GENERALE SUR LES FEMMES

A. Organisation interne

17. La participation du HCR à la Conférence générale sur les femmes a plusieurs objectifs : faire entendre la voix des femmes réfugiées dans les réunions préparatoires régionales, veiller à ce que les questions préoccupant les femmes réfugiées continuent de figurer à l'ordre du jour international, encourager davantage le partenariat avec les ONG et d'autres institutions des Nations Unies sur les questions d'intérêt commun et renforcer l'appui et la compréhension des questions relatives aux femmes réfugiées au sein du HCR et parmi les partenaires d'exécution.

18. Lors des préparatifs pour la Conférence, le HCR a établi un réseau d'agents centralisateurs aux niveaux régional et national sur le terrain ainsi qu'au Siège pour faciliter l'échange d'informations et faire participer tous les services du Haut Commissariat aux activités préparatoires à la Conférence. Des efforts ont été déployés pour faire en sorte que ce processus soit aussi complet et large que possible, y compris des consultations approfondies avec les femmes réfugiées et les ONG.

19. Les préparatifs de la Conférence ont été envisagés comme faisant partie des activités en cours pour les femmes réfugiées et non comme une fin en soi. Pratiquement aucune ressource additionnelle n'a été allouée pour la préparation et la participation à la Conférence. Les réaffectations financières ont couvert les frais de voyage, et la charge de travail additionnelle a été assumée par le personnel existant, ce qui n'a pas manqué d'avoir une incidence sur la progression d'autres activités prioritaires relatives aux femmes réfugiées.

B. Conférences régionales préparatoires

20. Le HCR s'est fait représenter aux cinq réunions préparatoires régionales et a préparé des documents d'information sur la base des apports du terrain. Ces documents ont été utilisés pour des contacts avec les délégués (officiels et ONG) sur les problèmes régionaux du Haut Commissariat. Outre une occasion pour le HCR de présenter ses problèmes à une large audience n'ayant généralement pas l'habitude de traiter de questions spécifiques aux réfugiés, ces conférences régionales ont permis de présenter au personnel du HCR travaillant dans des horizons divers les questions relatives aux femmes.

21. Un certain nombre de bureaux extérieurs du HCR ont fait des contributions importantes aux rapports et activités nationaux, permettant l'inclusion de questions relatives aux femmes réfugiées parmi celles qui ont été soulevées au plan national. Chaque plate-forme d'action régionale reflète différents degrés d'intérêt pour les questions de réfugiés et présente des recommandations en matière de mesures correctrices.

22. La Plate-forme d'action globale, à laquelle il a été mis la dernière main à Beijing en septembre 1995, intègre les préoccupations des femmes réfugiées dans presque chaque objectif stratégique, ce qui reflète les contacts suivis et coordonnés tout au long du processus. D'amples références aux femmes réfugiées sont faites dans les chapitres portant sur la violence contre les femmes et l'impact des conflits armés. Il a été fait particulièrement mention de l'importance des Principes directeurs sur la protection des femmes réfugiées et des Principes directeurs sur la prévention et la réaction aux violences sexuelles, renforçant l'appel pour un suivi international des principes consacrés dans ces documents.

IV. PERSPECTIVES

23. La Conférence a essentiellement mis l'accent sur un engagement à la mise en oeuvre et sur l'allocation de ressources appropriées. Dans le cadre de l'examen des opérations régionales, le HCR encouragera l'intégration des aspects clés de la Plate-forme d'action dans la programmation nationale, en mettant l'accent sur la concrétisation des principes dans les faits.

24. Parmi les éléments d'application future du HCR, il convient de souligner, outre le suivi des recommandations du Groupe de travail non encore tout à fait mises en oeuvre :

• l'engagement et la responsabilité au plus haut niveau en vue d'améliorer la situation des femmes réfugiées;

• la fourniture de combustible, tant pour la protection que pour l'économie de temps des femmes réfugiées;

• la garantie que la connaissance des politiques et des principes directeurs sur les femmes réfugiées et la formation à la POP soit incluse dans le système de gestion des carrières et que la responsabilité de la mise en oeuvre figure dans les nouveaux rapports de comportement professionnel;

• l'intégration d'une obligation d'appliquer les politiques et les principes directeurs du HCR sur les femmes réfugiées dans les accords de projets avec les partenaires d'exécution;

• l'étude du respect des procédures d'établissement de rapports et des outils de programmation et de budgétisation du HCR, des principes directeurs et des outils de programmation et de budgétisation du HCR, des principes directeurs et des manuels ayant déjà intégré la politique sur les femmes réfugiées afin d'assurer la cohérence au niveau de la mise en oeuvre;

• la mise au point d'un indicateur permettant de mesurer l'efficacité de programmes spécifiques de réfugiés du point de vue de l'amélioration de la situation des femmes réfugiées, déplacées et rapatriées;

• l'amélioration de statistiques distinctes par sexe dans le contexte de l'effort actuel pour améliorer le recueil et l'enregistrement des statistiques;

• le lancement d'un programme de conscientisation sur les droits en faveur des femmes réfugiées;

• l'application d'autres programmes d'expérience acquise lors du projet sur les femmes victimes de violences au Kenya;

• la poursuite de la défense du concept de persécution lié à l'appartenance sexuelle et l'identification d'organisations locales de femmes en tant que partenaires éventuelles d'exécution de projets bénéficiant aux femmes réfugiées;

• l'expansion de la formation à la POP moyennant les ONG internationales qui, à leur tour, transmettront cette formation aux ONG locales dans le cadre des efforts déployés pour se doter d'une capacité soulignée dans la Déclaration d'Oslo;

• des missions d'évaluation de la situation alimentaire portant particulièrement sur la situation des femmes réfugiées;

• l'intégration des préoccupations des femmes réfugiées dans toutes les nouvelles initiatives importantes, le responsable de ces initiatives étant chargé de lancer le processus;

• des rapports réguliers de la part des spécialistes régionaux sur les femmes réfugiées devant être soumis au Comité supérieur de gestion aux fins d'étude et de suivi.

25. Comme la Conférence de Beijing l'a souligné, toutefois, le changement de comportement, la responsabilité et l'engagement de ressources sont les clés d'une mise en oeuvre couronnée de succès. Tout comme la situation des femmes réfugiées n'est pas exclusivement déterminée par le HCR, le statu quo ne peut être amélioré que par le biais des efforts du HCR. Avec l'appui de ses partenaires d'exécution et des membres du Comité exécutif, le HCR estime que les politiques et les principes directeurs mis au point au cours des cinq dernières années jetteront les bases de l'application dynamique et renforcée des idéaux et principes défendus par la communauté internationale lors de la quatrième Conférence générale sur les femmes.