Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

A/AC.96/538

Introduction

1. Depuis la vingt-septième session du Comité exécutif, l'évolution dans le domaine de la protection internationale a confirmé l'importance critique de cette fonction essentielle du Haut Commissariat. Le Haut Commissaire a décrit l'évolution de cette situation jusqu'au 31 mars 1977 dans le rapport qu'il a présenté à l'Assemblée générale à sa trente-deuxième session (document E/5987). Les faits importants survenus après cette date seront portés à l'attention du Comité à sa vingt-huitième session.

2. La présente note n'est pas destinée à reproduire des renseignements déjà fournis mais à mettre l'accent sur les problèmes qui préoccupent tout particulièrement le Haut Commissaire et au sujet desquels il serait heureux de recevoir l'appui du Comité exécutif. Le Haut Commissaire est convaincu que le Sous-Comité plénier sur la protection internationale est l'organe qui convient à l'examen plus détaillé des problèmes particuliers de la protection. En plus de la présente note, le Haut Commissaire compte fournir au Sous-Comité une documentation appropriée pour servir de base à ses discussions.

Principaux sujets de préoccupation

3. Les principaux sujets de préoccupation du Haut Commissaire en ce qui concerne la protection internationale des réfugiés demeurent l'asile et le non-refoulement. L'évolution générale dans ce domaine est exposée dans le document E/5987.

4. Le Comité exécutif voudra peut-être noter que l'asile et le non-refoulement offrent des sujets de préoccupation en rapport avec les instruments juridiques internationaux ou le droit interne, et non pas seulement d'un point de vue juridique général. L'asile et le non-refoulement suscitent pour la HCR des difficultés et des problèmes pratiques quotidiens dans plusieurs pays du monde entier au niveau dos délégations comme à celui du Siège.

5. Tandis qu'un progrès général dans le domaine juridique à l'échelon national et international est souhaitable et demeure l'un des objectifs essentiels du HCR, le Haut Commissaire pense qu'il serait possible d'obtenir d'ores et déjà des améliorations considérables si les règles et les principes fondamentaux déjà reconnus, notamment les obligations contractuelles qui incombent aux Etats en vertu dos instruments internationaux, étaient appliqués dans un esprit vraiment humanitaire. Le Haut Commissaire est convaincu que les discussions qui pourront avoir lieu au Sous-Comité plénier sur la protection internationale contribueront à rendre les gouvernements plus attentifs à l'égard des problèmes urgents et graves qui se posent aujourd'hui par suite do pratiques négatives concernant l'asile et le non-refoulement. Il compte que le Comité exécutif continuera de lui témoigner sa compréhension et d'appuyer ses efforts dans ce domaine.

6. A propos du problème de l'asile il convient de mentionner la Conférence de plénipotentiaires sur l'asile territorial qui s'est réunie à Genève du 10 janvier au 4 février 1977. Ainsi qu'il est indiqué de façon plus détaillée dans le document E/5987, l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations Unies est actuellement saisie de la question.

7. Une question intrinsèquement liée aux problèmes de l'asile et du non-refoulement est celle de la détermination du statut de réfugiés Des préoccupations ont été exprimées à plusieurs reprises au Comité exécutif au sujet de la variété et de la disparité des procédures suivies dans les divers pays pour déterminer le statut de réfugié. Le Haut Commissaire espère à cet égard qu'un débat plus détaillé sur la question au Sous-Comité plénier permettra de définir des normes minimales applicables à ces procédures. Un document d'information sur les procédures actuelles de détermination du statut de réfugié va être distribué séparément

8. La situation juridique des réfugiés en vertu des lois et règlements nationaux et des pratiques administratives qui s'y rapportant est un facteur décisif de la protection les réfugiés dans le pays où ils se trouvent, à titre soit provisoire soit permanent. Cet aspect de la protection se rattache à la mise en oeuvre, dans le cadre de la législation nationale, des dispositions des instruments juridiques internationaux concernant les réfugiés, particulièrement de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés. Toutefois, le problème du statut au regard du droit interne se pose aussi dans les Etats qui ne sont pas encore devenus parties à la Convention et au Protocole. Le Haut Commissariat a toujours accordé beaucoup d'attention à cet aspect dans la cadre je sa coopération avec les gouvernements et compte intensifier ses efforts dans ce sens. Cela s'impose d'une façon particulièrement urgente dans les pays qui n'ont pas connu jusqu'à présent de gros problèmes de réfugiés et où il n'existe par conséquent pas de dispositions spéciales de droit interne les concernant.

9. Pour régler les problèmes de protection à l'endroit même où ils se posent, c'est-à-dire dans tous les pays où il existe un problème de réfugiés d'une certaine importance, le Haut Commissaire continuera de mener une politique ayant pour objet d'y affecter en nombre suffisant de personnel spécialisé dans les questions de protection. Pour aider les délégués du Haut Commissaire à s'acquitter convenablement et systématiquement des responsabilités qui leur incombent dans le domaine de la protection internationale, on compte renforcer, chaque fois que la situation l'exige, les bureaux extérieurs en y affectant du personnel spécialement chargé des fonctions de protection.

10. L'un des principaux aspects du travail de protection relevant des activités du HCR qui a attiré de plus en plus l'attention de la communauté internationale est celui du regroupement des familles. Le fait que des groupes nombreux de réfugiés soient arrivés au cours des absentes années dans plusieurs pays de différents continents a amené la HCR à développer considérablement ses activités dans le domaine du regroupement des familles. Une note consacrée à cet aspect de la protection dans le contexte actuel est jointe en annexe au présent document.

Autres aspects de la protection internationale

11. Si le Haut Commissaire estime que dans l'ensemble de ses activités de protection, il doit donner la priorité aux problèmes particulièrement critiques qui mettent pouvant en cause le bien-être immédiat, sinon la vie des réfugiés, il pense également que la fonction de protection doit être renforcée et développée dans des secteurs fondamentaux où l'impact immédiat sur les réfugiés est moins évident. Le document E/5987 donne des renseignements sur des aspects tels que les instruments juridiques internations, les documents de voyage et d'identité et la naturalisation.

12. En ce qui concerne les instruments juridiques internationaux, le Haut Commissaire continue d'encourager l'adhésion des Etats à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 ainsi que la suppression des limitations géographiques lorsqu'elles sont maintenues. [Voir Convention de 1951, article premier, section B, paragraphe 1 à) et Protocole de 1967, article premier, paragraphe 3]. L'Arrangement de 1957 et le Protocole de 1973 relatifs aux marins réfugiés, la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie continuent de recevoir l'attention nécessaire. Le Haut Commissaire favorise aussi l'inclusion, dans d'autres instruments juridiques internationaux n'ayant pas directement trait aux réfugiés, de dispositions ayant pour objet de faire droit à leur statut juridique particulier.

13. La situation des réfugiés est de toute évidence mieux définie et leur statut juridique mieux assuré dans les Etats qui sont devenus parties aux principaux instruments juridiques internationaux et lorsque les Etats contractants se sont engagés à coopérer avec le Haut Commissaire en exécution de l'article 35 de la Convention de 1951 et de l'article II du Protocole de 1967. Il ne faut cependant pas perdre de vue que la fonction de protection est exercée avant tout sur la base du Statut du HCR, dans la mesure où c'est ce Statut qui, conjointement avec les résolutions ultérieures de l'Assemblée générale, définit le mandat confié au Haut Commissaire par la communauté internationale.

14. Ces dernières années, de nouveaux problèmes de réfugiés se sont posés dans un grand nombre de pays dont beaucoup ne sont pas parties à la Convention de 1951 ou au Protocole de 1967. Dans ces conditions, le Statut du HCR - qui est de portée universelle et régit l'action du Haut Commissaire dans tous les Etats membres sans distinction - a pris une importance pratique croissante. Dans plus de la moitié des Etats membres de l'Organisation des nations Unies, le Statut du HCR est le principal instrument international qui permet au Haut Commissaire d'agir en faveur des réfugiés. Il est aussi le principal instrument de protection à l'égard des réfugiés qui ne relèvent pas des dispositions de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 en raison de la clause de limitation géographique.

15. Le Comité exécutif sait que la fonction de protection du Haut Commissaire est définie en détail au paragraphe 8 du Statut. Il convient de souligner que c'est en grande partie à l'égard des dispositions de ce paragraphe 8 que l'Assemblée générale, au paragraphe 2 du dispositif de sa résolution 428 (V) :

« Invite les gouvernements à coopérer avec le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés dans l'exercice de ses fonctions relatives aux réfugiés qui relèvent de la compétence du Haut Commissariat ... »

16. Le Haut Commissaire pense que ses efforts dans le domaine de la protection pourraient être étayés si le Comité exécutif voulait bien appeler l'attention des gouvernements qui n'ont pas encore pris d'engagements contractuels en vertu de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 sur les dispositions de la résolution 428 (V) et sur le Statut du HCR.

17. Pour conclure, le Haut Commissaire voudrait une fois encore souligner que tant qu'un plus grand nombre d'Etats n'auront pas accepté les obligations découlant de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967, l'amélioration immédiate de la protection des réfugiés pourra être assurée par l'application plus efficace des instruments internationaux existants. Cette protection dépendra en grande partie de l'attitude libérale et humanitaire qu'adopteront les Etats lorsque des problèmes de réfugiés se poseront. Elle dépendra en dernière analyse de la volonté des gouvernements de donner, pour la solution du problème des réfugiés, une expression concrète au principe généralement accepté de la solidarité internationale, principal ressort de la fonction de protection internationale. Le Haut Commissaire espère que ce principe de solidarité internationale assurera des progrès nouveaux, surtout à un moment où les événements suscitent une inquiétude et des préoccupations justifiées.

ANNEXE

ACTIVITES DU HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES REFUGIES DANS LE DOMAINE DU REGROUPEMENT DES FAMILLES

Introduction

1. Les circonstances dans lesquelles les réfugiés quittent leur pays d'origine aboutissent fréquemment à des situations où ils sont séparés des membres de leur famille les plus proches.

2. L'importance du principe fondamental du regroupement des familles a été reconnue dans la Déclaration universelle des droits de l'homme, proclamée à l'unanimité par l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations Unies le 10 décembre 1948, et réaffirmée dans le Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques, le 16 décembre 1966. L'un et l'autre de ces instruments reconnaissent que « la famille est l'élément naturel et fondamental de la société et a droit à la protection de la société et de l'Etat ». L'importance du regroupement des familles dispersées à aussi été reconnue récemment par la Conférence sur la réaffirmation et le développement du droit international humanitaire applicable dans les conflits armée, qui s'est réunie à Genève du 17 Pare au 10 juin 1977. Selon l'article 74 du Protocole I adopté par la Conférence

« Les Hautes Parties Contractantes et les Parties en conflit faciliteront dans toute la mesure du possible le regroupement des familles dispersées en raison de conflits armée et encourageront notamment l'action des organisations humanitaires qui se consacrant à cette tâche, conformément aux décisions des Conventions et du Présent Protocole et conformément à leurs règles de sécurité respectives. »

Comme la séparation des familles de réfugiés est nécessairement une dure épreuve et aboutit parfois à des conséquences tragiques, le Haut Commissaire, dans l'exercice de ses fonctions humanitaires, a consacré une attention particulière à ce problème. Son importance a été reconnue aussi par la Conférence de plénipotentiaires qui a adopté la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Dans son Acte final, la Conférence a approuvé à l'unanimité la recommandation ci-après sur la question de l'unité de la famille dans le cas des réfugiés

« LA CONFERENCE,

CONSIDERANT que l'unité de la famille, cet élément naturel et fondamental de la société, est un droit essentiel du réfugié, et que cette unité est constamment menacée, et

CONSTATANT avec satisfaction que, d'après le commentaire officiel du Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes (E/1618, P. 38) les droits de réfugié sont étendus aux membres de sa famille,

RECOMMANDE aux gouvernements de prendre les mesures nécessaires pour la protection de la famille du réfugié et en particulier pour

1) Assurer le maintien de l'unité de la famille du réfugié, notamment dans le cas où le chef de la famille a réuni les condition, voulues pour son admission dans un pays;

2) Assurer la protection des réfugiés mineurs, notamment des enfants isolés et des jeunes filles, spécialement en ce qui concerne la tutelle et l'adoption. »

4. En cherchant à promouvoir le regroupement des familles de réfugiés séparées, le Haut Commissaire n'appuie également sur le Statut du Haut Commissariat,¹ qui lui confie notamment la tâche de faciliter l'assimilation des réfugiés dans de nouvelles communautés nationales. Il est clair, en effet, que les conséquences psychologiques et sociales d'une séparation prolongée d'avec les membres les plus proches de sa famille peut constituer pour le réfugié un grave obstacle à son assimilation et à son intégration dans ses nouveaux foyers.

Problèmes concrets que pose le regroupement des familles de réfugiés séparées

5. Lorsqu'un réfugié quitte son pays d'origine, il arrive sauvent que les membres de sa famille les plus proches (mari, femme, enfants mineurs ou parents âgés) ne puissent partir en même temps que lui. L'action du HCR en pareil cas consiste à s'efforcer :

a) D'obtenir un visa d'entrée pour les membres les plus proches de la famille du réfugié, afin de leur permettre de rejoindre celui-ci dans le pays où le regroupement doit avoir lieu - il s'agit normalement du pays de résidence permanente du réfugié, et non d'un pays où il peut ne se trouver qu'en transit en attendant sa réinstallation ailleurs. La délivrance du visa d'entrée est généralement la condition préalable à toute mesure ultérieure visant le regroupement des familles de réfugiés.

b) D'obtenir, le cas échéant, un visa de sortie pour les membres les plus roches de la famille du réfugié, afin qu'ils puissent quitter leur pays d'origine ou de résidence habituelle) pour rejoindre le réfugié dans le pays où celui-ci réside en permanence.

c) D'aider à résoudre d'autres problèmes accessoires qui peuvent se poser, par exemple obtenir des visas de transit ou assurer, si besoin est, le règlement, des frais de voyage.

6. Lorsque l'on cherche à assurer le regroupement des familles de réfugiés séparées, il convient de tenir, compte de certaines considérations générales de caractère social :

a) La séparation de la famille due au départ du réfugié de son pays d'origine peut créer de graves problèmes sociaux pour les membres de sa famille les plus proches qui n'ont pas pu le suivre. Si le réfugié était le chef de famille et son principal soutien matériel, les autres membres de la famille peuvent rencontrer des difficultés pour satisfaire leurs besoins matériels essentiels et par conséquent devenir une charge pour la société. Il se peut aussi que des enfants mineurs séparés de leurs père et mère soient confiés à des parents âgés ou à des étrangers qui ne sont pas en mesure de s'occuper d'eux comme il faudrait. Dans des situations de ce genre, il est hautement souhaitable que les membres de la famille soient autorisés pour des raisons humanitaires, à quitter leur pays d'origine poux rejoindre le réfugié dans les délais les plus brefs.

b) lorsque l'on examine cette solution, il convient de tenir compte aussi de la situation du chef de famille dans son nouveau pays de résidence permanente, c'est-à-dire de déterminer si les membres de sa famille les plus proches peuvent l'y rejoindre sans créer, dans ce pays, un nouveau problème social.

7. Le regroupement des familles de réfugiés séparées peut être assuré soit dans le nouveau pays de résidence permanente du réfugié soit dans son pays d'origine. En effet, l'une des fonctions importantes confiées au Haut Commissaire par son Statut consiste à faciliter le rapatriement librement consenti des réfugiés. La solution du rapatriement librement consenti peut naturellement aboutir au regroupement de la famille du réfugié dans son pays d'origine.

8. La séparation des familles de réfugiés peut survenir également au moment où le réfugié quitte le pays de premier asile pour gagner le pays de réinstallation, si les membres de sa famille les plus proches ne peuvent l'accompagner, par exemple parce que l'un d'eux ne remplit pas les conditions normales d'immigration en raison d'un handicap physiques Les cas de ce genre sont heureusement devenue très peu fréquents depuis quelques années, et le Haut Commissaire se félicite de constater que les pays de réinstallation se montrent prit à admettre les membres de la famille les plus proches du réfugié pour des motifs purement humanitaires et sans appliquer des critères d'immigration trop stricts.

Catégories de personnes qui bénéficient de l'action du HCR en vue du regroupement des familles

9. La compétence du HCR touchant le regroupement des familles s'étend d'abord aux réfugiés tels qu'ils sont définis dans le Statut du Haut Commissariat et dans la Convention de 1951 et le Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés. Toutefois, cette compétence a été élargie pour permettre au HCR de prêt son assistance aux personnes déplacées victimes de catastrophes causées par l'homme, assistance qui englobe également le regroupement des familles séparées.

10. Par sa Résolution 2011 (LXI), du 2 août 1976, le Conseil économique et social

1. Félicite le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés pour ses efforts en faveur des réfugiés et des personnes déplacées, victimes de catastrophes causées par l'homme, qui ont besoin d'une assistance humanitaire urgente;

2. Prie le Haut Commissaire de poursuivre ses activités, en coopération avec les gouvernements, les organes des Nations Unies, les organisations intergouvernementales et les institutions bénévoles appropriés, en vue de soulager les souffrances de toutes les personnes dont a à s'occuper le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, et de rechercher des solutions permanentes et rapides à leurs problèmes grâce à la fourniture d'assistance pour les secours d'urgence nécessaires, au rapatriement librement consenti et à une aide pour la réadaptation, l'intégration ou la réinstallation de ces personnes;

3. Invite la communauté internationale à poursuivre et renforcer encore davantage son appui aux activités humanitaires du Haut Commissaire;

11. Cette résolution du Conseil économique et social a été entérinée par l'Assemblée générale dans sa résolution 31/35, du 30 novembre 1976.

Procédures suivies par le HCR pour promouvoir le regroupement des familles

12. Les efforts du Haut Commissaire pour promouvoir le regroupement des familles font partie de ses activités normales. Il les déploie dans toutes les régions du monde où des problèmes relevant de sa compétence et portant sur la séparation de familles peuvent surgir.

13. Ainsi, des problèmes de regroupement des familles sont apparus dans le cas des personnes déplacées d'Indochine, dans les diverses situations relatives aux réfugiés en Amérique latine et dans d'autres situations concernant des réfugiés en Afrique et en Europe. La procédure que suit le HCR pour favoriser le regroupement des familles varie selon les circonstances propres à chaque cas. Il est presque toujours nécessaire que les proches parents adressent eux-mêmes aux autorités compétentes une demande d'autorisation de quitter leur pays de résidence pour rejoindre le chef de famille réfugié à l'étranger. Il faut aussi que le chef de famille demande les visas d'entrée voulus. Ces demandes sont suivies par le Délégué du HCR dans le pays concerné, ou par les services du Siège du HCR, qui font les démarches appropriées auprès des autorités compétentes. Tout un ensemble de contacts et de procédures a été mis au point au long des années avec chacun des gouvernements qui coopèrent avec le HCR pour assurer le regroupement des familles.

14. Le HCR tient dûment compte, dans tous les cas, des lois et règlements pertinents des pays d'origine et d'accueil.

Coopération avec d'autres organisations

15. Dans le domaine du regroupement des familles comme pour d'autres activités, le HCR oeuvre en étroite coopération avec d'autres organisations, publiques ou privées. Cette observation s'applique notamment à diverses organisations non gouvernementales qui signalent à l'attention du Haut Commissaire les cas où le regroupement des familles est souhaité. Il convient de mentionner spécialement à ce propos le Comité international de la Croix-Rouge, qui joue depuis de longues années un rôle important dans le regroupement des familles, y compris celles appartenant à des catégories qui ne relèvent pas de la compétence du Haut Commissaire. Une étroite liaison a donc toujours été maintenue avec le CICR.

16. Le HCR a aussi continué de coopérer avec le Comité intergouvernemental pour les migrations européennes (CIME) pour ce qui concerne les transports. A moins que d'autres dispositions ne soient requises le CIME est appelé à prendre les mesures nécessaires pour assurer le transport des réfugiés qui vont rejoindre leur famille. Dans la majorité des cas, les fonds nécessaires à cet effet sont fournis par le HCR.

Evolution actuelle

17. Le Haut Commissaire se félicite de constater que des résultats de plus en plus positifs ont récemment été obtenus en ce qui concerne le regroupement des familles de réfugiés séparées. Ces résultats encourageants ont pu être obtenus en grande partie grâce à la compréhension et à la coopération accrues dont les pays d'origine et d'accueil ont fait preuve à l'égard du Haut Commissaire. En outre, depuis la signature de l'Acte final de la Conférence d'Helsinki sue la sécurité et la coopération en Europe, des solutions satisfaisantes ont été trouvées dans un nombre croissant de cas relevant de la compétence de Gouvernements de pays européens.

18. Les activités du HCR touchant le regroupement des familles se sont révélées particulièrement importantes à l'occasion de la réinstallation, au cours des dernières années, d'un grand nombre de réfugiés d'Amérique latine. Dans de nombreux cas, la famille n'a pas pu quitter tout entière le pays lorsque l'occasion de réinstallation s'est présentée, et dans plus de 1 400 cas (intéressant environ 5 500 personnes), des dispositions prises ultérieurement ont permis de réunir ces familles dans le pays de réinstallation.

19. Des problèmes semblables ont surgi à propos de la réinstallation de personnes déplacées d'Indochine, où il a été possible d'aider des membres de la famille qui avaient trouvé asile temporairement dans un pays voisin et de conclure les arrangements voulus pour qu'ils rejoignent le reste de la famille réinstallée ailleurs.

Conclusions

20. Le Haut Commissaire poursuivra ses efforts pour promouvoir et assurer le regroupement des familles dans tous les cas qui seront portés à sa connaissance et qui répondront aux critères décrits dans le présent document. Il espère continuer de bénéficier de la coopération indispensable des gouvernements dans l'accomplissement de cette tâche.

1 Annexé à la résolution 420 (V) de l'Assemblée générale, en date du 14 décembre 1950.