Additif au Rapport du Haut Commissaire des Nations Unies pour les Réfugiés
Additif au Rapport du Haut Commissaire des Nations Unies pour les Réfugiés
A/9612/Add.3
Nations Unies
Additif au Rapport du Haut Commissaire des Nations Unies pour les Réfugiés
Assemblée Générale
Documents Officiels : Vingt-neuvième Session
Supplément No.12 C (A/9612/Add.3)
Nations Unies, New York, 1974
Question de l'asile
1. Dans le rapport du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés à l'Assemblée générale à sa vingt-huitième session,1 il était fait mention du débat qui avait eu lieu à la Troisième Commission, pendant la vingt-septième session de l'Assemblée générale, sur la question de l'asile territorial. A l'issue de ce débat, il avait été décidé que le Haut Commissaire consulterait les gouvernements et ferait rapport à ce sujet à l'Assemblée générale à sa vingt-huitième session, en vue préparer la voie à la convocation par l'Assemblée d'une conférence de plénipotentiaires.
2. Conformément à cette décision, le Haut Commissaire a adressé une lettre aux gouvernements de tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies et également à sept Etats non membres2 pour leur demander de faire connaître leurs vues quant à l'opportunité de conclure une convention sur l'asile territorial sous les auspices des Nations Unies et, si possible, de communiquer leurs observations sur le projet de texte figurant dans son rapport à l'Assemblée générale à sa vingt-septième session.3
3. Au paragraphe 4 du rapport de la troisième Commission, à la vingt-huitième session de l'Assemblée générale,4 le Président priait le Haut Commissaire de poursuivre ses consultations avec les gouvernements et de faire à nouveau rapport à ce sujet à l'Assemblée lors de sa vingt-neuvième session.
4. A ce jour, 91 Etats ont fait connaître leurs vues, soit par une réponse officielle à la lettre du Haut Commissaire, soit par une déclaration orale, notamment au cours de la vingt-quatrième session du Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire. Six de ces réponses sont provisoires et indiquent que la question est encore à l'examen, mais 76 gouvernements sont en faveur d'un renforcement de la législation sur l'asile par l'adoption d'une convention sous les auspices des Nations Unies.
5. Trois Gouvernements (Espagne, Grèce et Luxembourg) ont émis des doutes quant à la nécessité d'une convention sur l'asile territorial, la question étant à leur avis convenablement réglée par les instruments internationaux existants. Une opinion analogue a été exprimée par le Royaume-Uni, qui considère que le but recherché par l'adoption d'un nouvel instrument serait en grande partie atteint si la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés.5 était appliquée plus largement et plus strictement. Le Gouvernement du Royaume-Uni a toutefois déclaré que sa position ne devait pas être considérée comme irréductible et qu'il ne s'opposerait pas à la convocation d'une conférence de plénipotentiaires si celle-ci recueillait un large appui. Le Gouvernement japonais a adopté une position assez semblable.
6. Trente et un gouvernements ont communiqué des observations sur le texte du projet de convention. On trouvera dans l'additif au rapport du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés6 présenté à l'Assemblée générale à sa vingt-huitième session, les observations des 21 Etats qui avaient fait connaître leurs vues avant la convocation de la vingt-huitième session de l'Assemblée. Les observations formulées ultérieurement par dix Etats sont reproduites en annexe au présent document.
7. La question de l'asile territorial a été examinée au cours du débat sur le point intitulé « Protection internationale », à la vingt-cinquième session du Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire7 qui s'est tenue à Genève du 14 au 22 octobre 1974, et le Comité exécutif a exprimé l'espoir que la préparation d'une convention internationale en la matière se poursuivrait activement.
8. Le fait que 91 gouvernements ont répondu à ce jour à la lettre du Haut Commissaire mérite d'être relevé. Ce chiffre montre bien qu'il faut examiner à fond et développer encore cet aspect du droit international compte tenu surtout du rôle humanitaire important de la législation sur l'asile territorial pour les déracinés. L'attitude positive adoptée par quelque 76 gouvernements sur un total de 91 est un signe encourageant pour l'élaboration d'une convention sur l'asile territorial.
ANNEXE Projet d'articles
Préambule
Les Etats contractants,
1. Considérant que les Etats sont tenus en vertu de la Charte des Nations Unies d'assurer le respect universel et effectif des droits de l'homme et de la liberté,
2. Rappelant que l'Assemblée générale des Nations Unies a déclaré solennellement que les nations, sans distinction de systèmes politiques, économiques et sociaux ou de niveaux de développement, doivent fonder leur coopération en particulier sur le respect des droits fondamentaux de l'homme,
3. Ayant en l'esprit les articles 13 et 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme,
4. Rappelant la Déclaration sur l'asile territorial adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 14 décembre 1967, et reconnaissant les progrès importants que cette Déclaration a suscités quant à la formulation des principes dont les Etats doivent s'inspirer dans leurs pratiques relatives à l'asile territorial,
5. Prenant acte de la pratique actuelle des Etats en ce qui concerne l'octroi de l'asile, et de l'acceptation générale du principe du non-refoulement et du respect du caractère essentiellement volontaire du rapatriement, énoncés dans différents instruments adoptés à l'échelon mondial et à l'échelon régional,
6. Convaincus que la conclusion d'une convention fondée sur ces principes aidera les Etats à atteindre les objectifs humanitaires qui sont d'intérêt commun pour la communauté internationale, et contribuera à renforcer les relations amicales entre Etats,
7. Sont convenus des dispositions ci-après :
PAS D'OBSERVATIONS
CHAPITRE PREMIER OCTROI DE L'ASILE, NON-REFOULEMENT ET NON-EXTRADITION
Article premier. Octroi de l'asile
1. Les Etats contractants, agissant dans un esprit international et humanitaire, mettront tout en oeuvre pour accorder sur leur territoire un asile qui au sens du présent article comprend l'autorisation de demeurer sur ce territoire, à toute personne qui, craignant avec raison :
a) D'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social, de ses opinions politiques, ou parce qu'elle lutte contre l'apartheid ou le colonialisme; ou
b) D'être poursuivie ou sévèrement punie pour avoir commis des actes résultant de l'une quelconque des raisons énumérées à l'alinéa a),
ne peut ou ne veut retourner dans le pays dont elle possède la nationalité, ou, si elle ne possède aucune nationalité, dans le pays où elle avait sa résidence habituelle.
2. La disposition du paragraphe 1 du présent article ne sera pas applicable :
i) Aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser qu'elles sont toujours passibles de châtiment pour avoir commis
a) un crime contre la paix, un crime de guerre, ou un crime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes;
b) un crime grave de droit commun, ou
c) pour s'être rendues coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies;
ii) Aux personnes qui cherchent asile pour des raisons de caractère purement économique.
3. Un Etat contractant ne refusera pas l'asile à une personne pour la seule raison que cette personne pourrait le chercher dans un autre Etat.
OBSERVATIONS
Article premier, par. 1
Canada
L'expression « mettront tout en oeuvre » n'est pas définie dans le projet de Convention sur l'asile territorial et prête à confusion. Elle n'offre pas aux futurs Etats contractants de critères précis auxquels se référer pour déterminer leurs responsabilités.
Le membre de phrase « agissant dans un esprit international et humanitaire » est trop vague pour un document ayant force obligatoire. Ce libellé conviendrait certainement dans le préambule, mais il vaut probablement mieux ne pas employer d'expressions de ce genre dans le corps du texte.
Le membre de phrase « parce qu'elle lutte contre l'apartheid ou le colonialisme » peut paraître superflu dans un instrument ayant force obligatoire en ce sens que les personnes qu'il concerne sont déjà visées par les termes « race », « groupe social » ou « opinions politiques ».
Uruguay
L'Uruguay propose de supprimer les termes « dans un esprit international et humanitaire ».
Article premier, par. 1, alinéa a)
Uruguay
L'asile ne devrait pas être accordé à une personne qui a commis un acte de terrorisme réprouvé par la conscience universelle.
Article premier, par. 1, alinéa b)
Canada
Il pourrait y avoir conflit entre les articles 1 1 b) et 1 2 i) b) s'agissant d'une personne qui aurait commis un crime grave pouvant être considéré en même temps comme un acte résultant de l'une quelconque des conditions énumérées à l'alinéa a) du paragraphe 1 de l'article premier.
Uruguay
Les termes « d'être poursuivie ou sévèrement punie » manquent de précision. Il conviendrait de préciser les motifs.
Article premier, par. 2, alinéa i) a)
Uruguay
On pourrait évoquer dans cet article le concept du génocide et mentionner à ce propos les Conventions de Tokyo, de Montréal et de La Haye.
Article premier, par. 2, alinéa i) b)
Dahomey
La présente disposition pourrait être modifiée comme suit : « un crime grave de droit commun autre qu'un crime ou délit politique ».
Uruguay
Il est suggéré de remplacer la notion de « crime grave de droit commun » par celle de « crime passible d'une peine minimum de deux ans d'emprisonnement, par exemple ».
Article premier, par. 2, alinéa i) c)
Canada
Le sous-alinéa c) est très vague et, faute de précisions supplémentaires, serait mieux à sa place dans le préambule.
Article premier, par. 2, alinéa ii)
Canada
Cette disposition paraît superflue, car les personnes cherchant asile pour des raisons de caractère purement économique ne pourraient en aucun cas se prévaloir du projet de convention puisqu'elles n'entrent pas dans les catégories définies au paragraphe 1 de l'article premier.
Equateur
Le Gouvernement équatorien est d'avis que cette disposition devrait être supprimée car il est très difficile d'établir si une personne cherche asile pour des raisons de caractère purement économique.
Japon
Il serait souhaitable de remplacer, dans cette disposition, le terme « purement » par « principalement »
Article premier, par. 3
Canada
Il est suggéré de modifier cette disposition en ajoutant au texte actuel le membre de phrase ci-après : « si ce refus doit obliger l'intéressé à demeurer, ou à retourner directement ou indirectement, sur un territoire où il a de sérieuses raisons de craindre d'être persécuté, poursuivi ou puni pour l'une ou l'autre des raisons énoncées au paragraphe 1 de l'article premier ».
Danemark
Le Gouvernement danois est d'avis que cet article est rédigé en des termes trop généraux si, par « Etat contractant » on entend un Etat autre que le premier pays d'asile où le réfugié peut avoir séjourné quelque temps et où il peut avoir cherché asile. Etant donné le nombre croissant de cas où le problème du premier asile se pose, le Gouvernement danois estime qu'il est très important d'apporter une solution internationale au problème des obligations d'un premier pays d'asile vis-à-vis des autres Etats contractants.
Liechtenstein
Il conviendrait de préciser dans quelle mesure l'application du paragraphe 3 de l'article premier dépendrait des liens qu'une personne en quête d'asile peut avoir déjà établis avec un autre pays.
Article 2. Non-refoulement
Nul ne peut être soumis par un Etat contractant à des mesures telles que le refus d'admission à la frontière, le refoulement ou l'expulsion, qui l'obligeraient à retourner directement ou indirectement sur un territoire ou à demeurer sur un territoire où il a de sérieuses raisons de craindre d'être persécuté, poursuivi ou puni pour l'une ou l'autre des raisons énoncées au paragraphe 1 de l'article premier.
OBSERVATIONS
Australie
Le texte de l'article 2 serait plus facilement acceptable s'il comprenait le membre de phrase « les Etats contractants mettront tout en oeuvre ».
Canada
Il pourrait être bon que l'article 2 s'assortisse de toutes les clauses conditionnelles figurant à l'article 3 de la Déclaration de 1967 sur l'asile territorial. Peut-être pourrait-on prévoir que l'article 2 ne s'applique qu'aux personnes visées par le paragraphe 1 de l'article premier, modifié par le paragraphe 2 du même article. Il conviendrait de préciser les catégories de personnes qui sont visées par l'article 2.
Danemark
Le Danemark est d'avis qu'il conviendrait d'introduire des dispositions correspondant à celles des articles 32 et 33 de la Convention de 1951, afin de permettre à un pays d'asile d'expulser les réfugiés qui mettent en danger la sécurité nationale.
Iran
L'Iran souscrit aux observations formulées par la Roumanie,8 à savoir qu'il conviendrait de prévoir des exceptions pour des raisons de sécurité nationale majeures ou pour protéger la population, comme on l'a fait au paragraphe 2 de l'article 3 de la Déclaration sur l'asile territorial.
Article 3. Non-extradition
Nul ne sera extradé vers le territoire d'un Etat sur lequel il ne peut pas être refoulé en vertu de l'article 2.
OBSERVATIONS
Australie
Il serait plus facile d'accepter le texte du présent article s'il comprenait les mots « Les Etats contractants mettront tout en oeuvre. »
Canada
L'article 3 protège le même groupe de personnes que l'article 2; les observations formulées à propos de l'article 2 s'appliquent donc mutatis mutandis à l'article 3.
Iran
Cet article appelle des précisions complémentaires touchant ses répercussions sur les traités d'extradition bilatéraux et multilatéraux en vigueur.
Japon
L'obligation découlant de cet article doit être compatible avec les dispositions des traités bilatéraux d'extradition qui sont en vigueur et auxquels le gouvernement est partie.
Liechtenstein
Le présent article pourrait être en contradiction avec les traités bilatéraux d'extradition en vigueur.
Uruguay
Il faudrait indiquer expressément à l'article 3 que l'extradition ne doit pas être accordée pour des motifs politiques ou pour les motifs énoncés à l'article premier.
Article 4. Séjour provisoire en attendant l'examen de la demande d'asile
Une personne demandant à bénéficier de la présente convention à la frontière ou sur le territoire d'un Etat contractant aura accès a ce territoire ou sera autorisée à y demeurer en attendant que sa demande, qui sera instruite par une autorité compétente et, le cas échéant, réexaminée par une instance supérieure, ait fait l'objet d'une décision.
OBSERVATIONS
Canada
On jugera peut-être souhaitable d'introduire, dans le texte actuel de l'article 4, l'idée d'une procédure régulière. Sans doute, le membre de phrase « que sa demande ait fait l'objet d'une décision » signifie-t-il que « l'on examinera la demande de l'intéressé afin de déterminer son statut ». Il pourrait être utile de modifier le libellé dans ce sens afin d'éviter toute ambiguïté.
Uruguay
Il faudrait indiquer expressément à l'article 4 que les demandes d'asile territorial devront être examinées par une autorité compétente spéciale, habilitée à agir devant les tribunaux de l'Etat de refuge.
CHAPITRE II COOPERATION INTERNATIONALE
Article 5. Solidarité internationale
Lorsqu'un Etat éprouve des difficultés, en cas d'afflux soudain ou massif ou pour d'autres raisons impérieuses, à accorder ou à continuer d'accorder le bénéfice de la présente Convention, les autres Etats contractants, agissant dans un esprit de solidarité internationale, prendront soit à titre individuel, soit conjointement, soit par l'intermédiaire des Nations Unies ou d'autres organes internationaux, les mesures appropriées pour prendre une part équitable de la charge qui pèse sur ledit Etat.
OBSERVATIONS
Canada
L'article 5 correspond au paragraphe 2 de l'article 2 de la Déclaration de 1967. Alors que le paragraphe 2 de l'article 2 de la Déclaration invite simplement les Etats à « envisager les mesures qu'il y aurait lieu de prendre », l'article 5 du projet de convention va plus loin et dispose que les Etats « prendront les mesures appropriées ». La portée de cette dernière obligation risque de se révéler trop vaste pour pouvoir être acceptée par les Etats; peut-être serait-il donc préférable que l'on s'en tienne au texte de la Déclaration.
Il faudrait modifier l'article 5 de manière à préciser qu'il ne peut être accordé d'assistance internationale à l'Etat d'asile qu'à la demande de cet Etat. Tel qu'il est actuellement conçu, l'article 5 pourrait être utilisé pour sanctionner une ingérence extérieure dans les affaires intérieures de l'Etat d'asile contre la volonté de cet Etat.
Uruguay
La question dont traite l'article 5 devrait faire l'objet d'un protocole spécial de façon que des dispositions aussi claires et précises que possible soient élaborées.
Article 6. Rapatriement volontaire
Si un réfugié exprime volontairement et en toute liberté son désir de retourner sur le Territoire de l'Etat dont il possède la nationalité ou dans lequel il avait sa résidence habituelle, l'Etat accordant l'asile et l'Etat dont le réfugié possède la nationalité ou dans lequel il avait sa résidence habituelle, ainsi que tous autres Etats intéressés, faciliteront son rapatriement.
OBSERVATIONS
Canada
Le projet de convention ne prévoit aucune procédure qui permettrait de vérifier que le réfugié a bien manifesté son désir de son plein gré et en toute liberté.
Le terme « faciliteront » est très large et très flou. Peut-être vaudrait-il mieux s'exprimer par une formule négative, en disant par exemple « ne s'opposeront pas ».
Uruguay
Dans le cas du rapatriement volontaire, une déclaration de plein gré devrait être faite devant une instance judiciaire ou un tribunal.
Article 7. Coopération avec les Nations Unies
Les Etats contractants coopéreront avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, ou toute autre institution des Nations Unies qui pourrait être créée à cet effet, en ce qui concerne l'application des dispositions de la présente Convention. Ils informeront en particulier le Haut Commissariat ou ladite institution de toutes les mesures générales d'exécution qu'ils auront adoptées, et engageront des consultations avec le Haut Commissariat ou ladite institution, sur les questions découlant des demandes d'asile.
OBSERVATIONS
Canada
Cette disposition, qui correspond à l'article 35 de la Convention relative au statut des réfugiés, est utile du point de vue administratif, en ce sens que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés serait informé de la manière dont chaque Etat mettrait en oeuvre la Convention sur l'asile et serait consulté à ce sujet. Mais il paraît douteux que l'utilité de l'article 7 dépasse cet aspect administratif et qu'il puisse servir à renforcer efficacement l'article 5.
CHAPITRE III CARACTERISATION DE L'ASILE
Article 8. Caractère pacifique du droit d'asile
L'octroi du droit d'asile conformément à l'article premier, ou l'application d'autres articles de la présente Convention, est un acte pacifique et humanitaire qui, en tant que tel, ne saurait être considéré comme inamical à l'égard d'un autre Etat et qui sera respecté par tous les Etats.
OBSERVATIONS
Canada
Dans un instrument ayant force obligatoire, un article de ce genre devrait figurer dans le préambule.
Uruguay
Il faudrait déclarer à l'article 8 que l'octroi de l'asile sera respecté par les autres Etats.
Article 9. Droit de qualification
Il appartient à l'Etat contractant sur le territoire duquel la personne en cause est entrée ou cherche à entrer, de qualifier les raisons qui motivent l'octroi de l'asile ou l'application des dispositions des articles 2 ou 3.
OBSERVATIONS
Australie
Une amélioration possible consisterait à supprimer entièrement l'article 9 et à rédiger les articles 2 et 3 dans le sens suggéré par l'Australie.
Canada
Il faudrait revoir le texte de l'article 9 de façon à le rédiger d'une façon plus claire. Sous sa forme actuelle, il pourrait signifier qu'un Etat contractant peut ratifier la Convention en formulant des réserves quant aux conditions dans lesquelles il accordera l'asile ou appliquera les dispositions des articles 2 ou 3 aux personnes en quête d'asile venant sur son territoire. Pareille interprétation offrirait un moyen très facile d'échapper aux obligations de la Convention. En revanche, l'article 9 pourrait être entendu comme signifiant tout simplement qu'il appartient au pays d'accueil de juger si le réfugié en quête d'asile peut ou non invoquer les articles 1, 2 ou 3 de la Convention. Le paragraphe 3 de l'article premier de la Déclaration de 1967 vise le même but. Cet article protège la légalité des décisions prises par les pays d'accueil contre toutes protestations qui pourraient émaner des Etats que les réfugiés ont quittés.
Article 10. Régime des réfugiés
1. Les Etats qui accordent l'asile ne doivent pas permettre que les réfugiés se livrent à des activités contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.
2. Sans préjudice des dispositions des conventions régionales, un Etat assume le même degré de responsabilité internationale pour les actes commis par les réfugiés que pour les actes commis par toute autre personne vivant sur son territoire.
OBSERVATIONS
Canada
Le paragraphe 1 de l'article 10, qui correspond à l'article 4 de la Déclaration de 1967, n'est peut-être pas à sa place dans un instrument ayant force obligatoire.
Dahomey
Il est suggéré d'ajouter que les réfugiés ne devront se livrer ni à des activités contraires aux buts et aux principes des Nations Unies ni à des activités contraires aux intérêts du pays d'origine ou de tout autre pays.
Iran
L'Iran souscrit aux observations formulées par la France;9 il estime, lui aussi, que le paragraphe 2 devrait être remplacé par un nouveau paragraphe rédigé comme suit :
« Toute personne à qui l'asile est accordé doit se conformer aux lois du pays d'accueil et s'abstenir de toutes activités portant atteinte aux institutions et à la sécurité de ce pays. »
Article 11. Bonne foi
Toute prise de position et toute décision exigées par l'application de la présente Convention seront de bonne foi et tiendront dûment compte de tous les faits vérifiables.
OBSERVATIONS
Canada
Le membre de phrase « tiendront dûment compte de tous les faits vérifiables » devrait être modifié. Il est suggéré de le remplacer par le texte suivant « tiendront dûment compte de tous les faits pertinents de la cause dont il est possible d'avoir connaissance ».
Uruguay
Cet article pourrait être supprimé car il ne fait que reprendre un principe de droit généralement reconnu.
OBSERVATIONS GENERALES
Bolivie
La Bolivie est d'avis qu'il faudrait vérifier si la Convention est conforme aux vues sur l'asile reconnues par le système américain.
Uruguay
L'Uruguay tient à souligner qu'il faut établir une nette distinction entre l'asile territorial et l'asile diplomatique.
1 Documents officiels de l'Assemblée générale, vingt-huitième session, Supplément No 12 (A/9012), par. 23-25.
2 Allemagne (République fédérale d'), Bangladesh, Liechtenstein, Monaco, République démocratique allemande, Saint-Siège et Suisse. Parmi ces Etats, l'Allemagne (République fédérale d'), le Bangladesh et la République démocratique allemande sont depuis devenus Membres de l'Organisation.
3 Ibid., vingt-septième session, Supplément No 12 (A/8712), appendice, annexe I.
4 Ibid., vingt-huitième session, Annexes, point 67 de l'ordre du jour, document A/9378.
5 Nations Unies, Recueil des traités, vol. 189, No 2545.
6 Documents officiels de l'Assemblée générale, vingt-huitième session, Supplément No 12 B (A/9012/Add.2).
7 Ibid., vingt-neuvième session, Supplément No 12 A (A/9612/Add.1), par. 39-52.
8 Voir Documents officiels de l'Assemblée générale, vingt-huitième session, Supplément No 12 B (A/9012/Add.2).
9 Ibid.